Курс для заведующих ДОО по антикоррупционной деятельности

Модуль 1. Коррупция как социально-правовое явление

Занятие 1. Понятие коррупции

В п. 1 ст. 1 Федерального закона «О противодействии коррупции» законодатель сформулировал следующее определение коррупции: «злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц, либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами, а также совершение вышеуказанных деяний от имени или в интересах юридического лица».

Таким образом, в Федеральном законе «О противодействии коррупции» термин «коррупция» раскрыт законодателем посредством перечисления противоправных действий, которые являются типичными проявлениями коррупции (злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп) и указанием на сущностный признак коррупции – незаконное использование лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства, сопряженное с получением выгоды, либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими лицами.

Традиционно коррупция рассматривается как социально-правовое явление, которое имеет многовековую историю и проявляется в той или иной степени в каждом государстве.

Происхождение термина «коррупция» связывают со словом corruptio (лат.), которое означает в буквальном переводе «порчу, подкуп». Однокоренным слову «коррупция» является слово «коррозия». Толкование термина «коррупция» на основе латинского «первоисточника» дает общее представление о сущности коррупции – коррозионные процессы во власти и обществе из-за подкупа власти.

Нельзя не согласиться с тем, что современная коррупция, прежде всего, проявляется как универсальное социально-правовое явление. Коррупция находится вне рамок исследования какой-либо одной отраслевой дисциплины и аккумулирует в себе сложный комплекс социальных, правовых, философских, морально-этических и экономических черт.

Понимание коррупции как социально-правового явления не может и не должно сводиться к примитивному взяточничеству. Завуалированными и очень опасными для общества и государства проявлениями коррупции являются фаворитизм, протекционизм, лоббизм, незаконное спонсирование политических партий и движений, традиции перехода политических лидеров и государственных чиновников на должности почетных президентов корпораций и частных фирм, инвестирование коммерческих структур за счет госбюджета, перевод государственного имущества в акционерные общества, использование связей преступных сообществ. 

С точки зрения специалистов в области политэкономии, коррупция – это такое состояние национального хозяйства, или его отрасли, при котором бюрократия фактически является хозяйкой государственных ресурсов, и все, что в нем есть, представляет собой якобы собственность чиновников, бюрократии, которая объединяет должностных лиц всех государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, силовых структур.

Среди исследователей, которые изучают коррупцию с позиции права, наибольшее распространение получили две точки зрения, в соответствии с которыми коррупция рассматривается в узком смысле (раскрываемом через модель подкупа) и в широком смысле (раскрываемом через описательные характеристики корыстного злоупотребления служебным положением).

В криминологии коррупцию чаще всего определяют через категории «подкуп» и «продажность служащих».

Коррупция имеет многоликую структуру. Например, коррупция может проявляться как в нарушении норм профессиональной этики должностного лица, так и в виде правонарушения.

Нарушением профессиональной этики может быть совершение государственным служащим действий, которые, в свою очередь, способствуют формированию негативного общественного мнения о государственной службе, приводят к имиджевым потерям для государственных органов (приобретение предметов роскоши, использование дорогих автомобилей, отдых в дорогих отелях, дружеские, неформальные отношения с людьми, имеющими криминальное прошлое).

К коррупционным правонарушениям относят преступления, административные проступки, гражданско-правовые деликты и дисциплинарные проступки.

Формы коррупции крайне разнообразны. Наиболее известными и «популярными» в настоящее время являются:

• взяточничество (традиционное);
• вознаграждения за получение выгодных контрактов в форме оплаты якобы консультационных услуг или установления непомерно высоких гонораров за публикации, лекции и т. п.;
• получение комиссионных за размещение государственных заказов;
• оказание государственным служащим разного рода услуг и проявление иных (неправомерных) «знаков признательности»;
• организация поездок должностных лиц в заграничные командировки, на отдых и лечение за счет заинтересованных в решении вопросов, находящихся в ведении чиновников, лиц;
• латентное вымогательство взяток, в том числе незаконных вознаграждений, за «ускорение» в решении вопросов, за «ускоренную» выдачу необходимых документов;
• вымогательство взяток у лиц, находящихся в зависимости от должностного лица;
• трудоустройство родственников, друзей, знакомых;
• получение руководителями от своих подчиненных процента со взяток, которые подчиненные получили и другое.

С понятием коррупции тесно связано понятие коррумпированности, то есть вовлеченность должностных лиц в незаконное обогащение путем использования должностных полномочий, их нацеленность на незаконное обогащение посредством использования возможностей занимаемого служебного положения.

Надо признать, что имеет место и точка зрения, согласно которой коррупция может играть определенную позитивную роль в жизни государства и общества. В частности, коррупция якобы ускоряет принятие и реализацию решений, экономит время, переносит принципы конкуренции свободного рынка в сферу государственных заказов, компенсирует низкие зарплаты государственных служащих (то есть таким образом экономит государственные бюджетные средства).

Однако реально негативного влияния коррупции на систему государственного управления и экономику гораздо больше, чем пресловутых «плюсов».

Негативное влияние коррупции на систему государственного управления выражается, прежде всего, в следующем:

• снижение эффективности расходования бюджетных средств и финансирования государственных заказов;
• неблагоприятные изменения в структуре расходов государства;
• ухудшение качества публичных услуг.

Негативное влияние коррупции на экономику проявляется, в первую очередь, в следующем:

• ограничение свободы конкуренции, что неизбежно влечет за собой ухудшение качества товаров и услуг;
• снижение уровня собираемости налогов и рост теневой экономики;
• снижение доверия иностранных инвесторов к государству.

К социально-политическим последствиям коррупции обычно относят:

• утрату гражданами доверия к органам государства;
• снижение уровня политической конкуренции и рост социального напряжения;
• снижение уровня политической стабильности в государстве.

Занятие 2. Признаки коррупции

Особенностью современной коррупции в РФ является ее институциональный характер, формирование коррупционных «цепочек» и сетей, проникновение во все сферы государственного управления (судебная система, правоохранительные органы и специальные службы, армия, образование, медицина и др.), в результате чего ставится под угрозу деятельность государственных институтов и обеспечение национальной безопасности.

Коррупция в современной России носит системный характер и широко распространена по всем регионам страны и на всех уровнях государственной и муниципальной власти. Наибольшую опасность представляет коррупция должностных лиц.

Коррупция в подавляющей своей части является латентной (скрытой или скрываемой). Это очень жизнеспособная система, которая обеспечивает свою безопасность благодаря круговой поруке и тому, что она фактически бесконтрольна и не способна к самоочищению.

Коррупция в большинстве случаев характеризуется наличием:

• четкой мотивационной составляющей деятельности субъектов коррупции, имеющих конкретную личную заинтересованность;
• материальных и нематериальных благ, которые являются целью приложения коррупционных усилий;
• деструктивной направленности коррупционного воздействия, проявляющегося в причинении определенного ущерба охраняемым законом правам и интересам.

Иными словами, к определяющим признакам коррупции в РФ в настоящее время необходимо отнести следующие:

• коррупция является целостным многоуровневым и многомерным социально-правовым явлением;
• коррупция представляет собой системное образование;
• субъектами коррупции являются государственные, муниципальные или иные публичные служащие, либо служащие коммерческих или иных организаций (в том числе международных), а при пассивном подкупе – и физические лица;
• коррупция совершается в виде подкупа (пассивного или активного) либо в виде систематического незаконного использования служащими своего статуса в корыстных целях;
• целью коррупционеров (субъектов коррупции) является, прежде всего, незаконное получение материальных, иных благ и преимуществ, в том числе неимущественного характера.

Занятие 3. Виды коррупции

Коррупция как социально-правовое явление может быть классифицирована по самым различным основаниям. Например, в зависимости от сферы проникновения коррупционных отношений следует различать следующие виды коррупции:

1. Коррупция в сфере государственного управления.
2. Коррупция в сфере законодательной власти (т. н. парламентская коррупция).
3. Коррупция в сфере судебной власти.
4. Коррупция в сфере экономики.
5. Коррупция в сфере образования.
6. Коррупция в сфере здравоохранения и т. д.

В зависимости от того, какое место занимают коррумпированные чиновники в иерархии, коррупцию принято делить на коррупцию в высших эшелонах власти (вершинная) и низовую коррупцию.

В первом случае речь идет о федеральных политиках и политиках уровня субъекта федерации, высшем и среднем чиновничестве. Данный вид коррупции характеризуется:

• высоким и очень высоким социальным статусом ее субъектов;
• изощренно-интеллектуальными способами коррупционных действий;
• огромным материальным и моральным ущербом, наносимым государству коррупционными действиями;
• высоким уровнем латентности коррупционных проявлений;
• снисходительным отношением органов государственной власти к этой группе коррупционеров.

Во втором случае – низовая коррупция. Она имеет место на низшем уровне государственного аппарата, она непосредственно связана с взаимодействием чиновников и граждан (например, наложение и взыскание штрафов, выдача лицензий, оформление регистраций и т. п.).

Между вершинной и низовой коррупцией нередко налажены определенные взаимоотношения, они соединяют оба вида коррупции и свидетельствуют о ее переходе к организованным коррупционным формам – коррупционным цепочкам, сетям и сообществам.

Среди разновидностей коррупции выделяют так называемую вертикальную коррупцию. Речь идет о ситуациях, когда чиновник дает взятку своему непосредственному начальнику за то, что последний покрывает коррупционные действия подчиненного ему взяткодателя. «Вертикальная» коррупция свидетельствует о том, что коррупция из стадии разрозненных актов перешла в стадию укореняющихся организованных форм.

Известно использование для классификации коррупции цветовой гаммы. В частности, в зависимости от отношения граждан к коррупции, она может быть подразделена на белую, серую и черную. К «белой коррупции» отношение граждан, как правило, в целом лояльное. «Черная коррупция» – это тот случай, когда действия коррупционеров однозначно осуждаются всеми слоями общества. «Серой коррупцией» считаются коррупционные проявления, относительно которых единого мнения в обществе нет.

Особо выделяют политическую коррупцию, которая включает в себя, прежде всего, покупку голосов избирателей во время проведения избирательных компаний. Но проявления политической коррупции выходят далеко за рамки предвыборной борьбы (коррупционные формы политической борьбы правящих или оппозиционных элит, партий, групп и отдельных лиц за власть).

Признаками политической коррупции являются:

• нацеленность на захват, сохранение, укрепление и распределение власти как отдельными лицами, так и их группами (партиями, иными устойчивыми политическими образованиями);
• противоправное использование для достижения указанных целей как государственных, так и общественных ресурсов.

Заметное место среди разновидностей коррупции занимает экономическая коррупция, суть которой в том, что власть неправомерно распространяет свои потенциальные возможности приобретения собственности на граждан, коммерческие и иные организации и на сами государственные и муниципальные органы, государственные и муниципальные учреждения, силовые структуры. Собственность при этом приобретается путем использования существующих «пробелов» в действующем законодательстве и путем прямого его нарушения. Например, вмешательство коррумпированных чиновников в конкурентную борьбу в пользу взяткодателей или приобретение собственности посредством участия коррумпированных должностных лиц в предпринимательской деятельности.

В зависимости от волеизъявления взяткодателя (добровольное решение о передаче взятки или имеет место вымогательство взятки) выделяют принудительную и согласованную коррупцию.

Согласно некоторым оценкам восприятие коррупции возможно и в узком, и в широком смысле. В первом случае речь идет о злоупотреблениях чиновника ради материального вознаграждения, во втором – о взяточничестве и так называемом чиновничьем предпринимательстве.

Особое место среди коррупционных проявлений в органах государственной власти и управления занимает так называемая кадровая коррупция. Она базируется на взаимоотношении двух субъектов – лица, обладающего правом принятия решения о назначении на определенную должность либо возможностью оказать влияние на кадровую политику, и лица, выразившего заинтересованность в получении этой должности.

Составной частью кадровой коррупции является соучастие в ней всевозможных посредников (помощники, референты, секретари, не обладающие кадровыми полномочиями). Последствиями кадровой коррупции являются рост уровня некомпетентности чиновников, снижение эффективности профессиональной деятельности, падение авторитета государственной власти.

По степени общественной опасности (социальная вредность и социальные последствия) коррупционные проявления принято подразделять на коррупционные проступки и коррупционные преступления.

В литературе встречается деление коррупции на «жесткую» (проявления коррупции, так или иначе связанные с подкупом должностных лиц) и «мягкую» (неявные, неочевидные проявления коррупции).

Одним из самых известных видов так называемой «мягкой» коррупции считается фаворитизм. Под фаворитизмом обычно понимается оказание услуг или предоставление подконтрольных ресурсов родственникам, друзьям, хорошим знакомым в соответствии с принадлежностью к определенному сообществу (партия, религиозная организация, секта и др.). Фаворитизм не может не влиять отрицательно на качество выполнения чиновниками своих профессиональных обязанностей, способствует неэффективному, необоснованному и несправедливому распределению общественных ресурсов. В самом фаворитизме выделяется непотизм или кумовство (построение системы власти, основанной на родственных связях), а также кронизм (система власти, опирающаяся на друзей).

Еще одним проявлением «мягкой» коррупции является клановость и землячество. В основе этой разновидности «мягкой» коррупции лежит осознание принадлежности того или иного лица к отдельной от общества группе, у которой имеются ярко выраженные специфические корпоративные интересы, разительно отличающиеся от интересов остального общества.

Приведенные выше варианты классификации коррупционных проявлений нельзя назвать исчерпывающими. При постоянно меняющихся социально-политических, экономических, духовно-идеологических, морально-психологических условиях жизнедеятельности современного общества неизбежно будут появляться новые виды коррупции. Данное обстоятельство предопределяет необходимость постоянного мониторинга состояния и эволюции коррупционных проявлений. Проведение такого рода мониторинга позволит своевременно корректировать деятельность по противодействию коррупции сообразно вновь появляющимся вызовам.

Занятие 4. Причины коррупции

Коррупция, являясь специфическим элементом общественно-политической жизни общества и государства, имеет причинную обусловленность, свой механизм существования и развития.

Коррупция, ее масштабы, специфика и динамика должны рассматриваться как следствие общих политических, социальных и экономических проблем страны.

Связь между коррупцией и порождающими ее проблемами двухсторонняя. С одной стороны, эти проблемы усугубляют коррупцию, а, с другой стороны, решение этих проблем может способствовать снижению уровня коррупции в стране.

Причины возникновения коррупции в разных государствах в различные временные периоды неодинаковы, но неизменным остается обусловленность причин особенностями функционирования государственной власти.

Причины коррупции принято подразделять на:

• политические;
• социальные;
• экономические;
• психологические.

К наиболее серьезным политическим причинам коррупции принято относить общую нестабильность политической власти, недостаточную выраженность и твердость политической линии государственных деятелей в сфере противодействия коррупции.

Безусловно, политические причины коррупции являются одними из самых заметных. При их наличии формируются реальные угрозы единству и верховенству закона, институтам демократии, правам и свободам человека, доверию населения к государственной власти, основам государственного управления, реализации в государстве принципа равенства и социальной справедливости, позитивному экономическому развитию, стабильности демократических институтов и моральным устоям общества.

Среди экономических причин коррупции, прежде всего, называют слабость государственных институтов, правовой нигилизм, общую нестабильность экономики страны, неразвитость денежно-финансовой системы, наличие в хозяйственной деятельности неучтенных денежных средств и др. 

Социальными причинами коррупции принято считать неразвитое гражданское общество, которое не до конца осознает вред коррупции или не в состоянии противостоять заинтересованному в коррупции меньшинству.

Государственные служащие в определенной степени могут быть деморализованы:

• низкими зарплатами;
• не связанной с качеством выполнения должностных обязанностей системой поощрения и наказания на службе;
• отсутствием карьерных перспектив при наличии профессиональных достижений;
• отсутствием четко обозначенных целей деятельности;
• низкой управленческой культурой;
• персонификацией власти;
• плохой организацией контроля и несовершенством процедур принятия решений и отчетности за проделанную работу.

Среди психологических причин коррупции в первую очередь выделяют отсутствие нравственного барьера для пресечения или отказа от коррупционных действий в системе ценностей и установок общества в целом и граждан в частности.

Человеческое корыстолюбие нередко рассматривается как основной мотив коррупционного поведения. Распространение идеологии общества потребления (стремление к личному благосостоянию становится важнее, чем благосостояние общества) также вносит свою лепту в формирование противоправной мотивации коррупционера.

К основным причинам коррупции в России обычно относят:

• моральную деградацию общества;
• ошибки в проведении экономических и социальных реформ;
• огромный разрыв между уровнем дохода самых богатых и самых бедных россиян;
• криминализацию определенной части политической элиты;
• недостаточную решительность государственной власти в борьбе с коррупционными проявлениями;
• концентрацию в руках чиновников чрезмерного объема административно-организационных полномочий;
• несовершенство системы антикоррупционных законов и подзаконных актов;
• низкий уровень выявления, разоблачения и изобличения коррупционеров;
• сравнительно мягкие реальные наказания за коррупционные правонарушения;
• недостаточную кадровую, техническую и оперативно-тактическую подготовленность правоохранительных органов к эффективному противодействию организованной преступности.

В настоящее время выделяют два ведущих мотива коррупции. Один из них считается видимым, внешним (корыстная мотивация, стремление обеспечить себя материальными благами неправомерными способами). Другой мотив является более глубинным, он представляет собой отношение к коррупции как к опасной и увлекательной игре.

В этой связи нельзя не отметить, что существует точка зрения, согласно которой коррупционное поведение является разновидностью аддиктивного поведения («взяткомания»). «Взяткомания» характеризуется четырьмя стадиями:

• на первой стадии происходит разовое получение неправомерного «вознаграждения»;
• на второй стадии возникает зависимость (взяточник ждет этого события, прокручивая в голове образ ситуации получения взятки);
• на третьей стадии появляются признаки депрессивных состояний, приоритетной остается только одна ценность – взятки, которые превращаются в определенный допинг, позволяя испытывать ощущение комфорта;
• на четвертой стадии человек («взяткоман») отрывается от реальности, теряет чувство сопереживания и уже не радуется тому, что получает.

Мотивационная сфера имеет преобладающее значение в выборе особого вида поведения людей в коррупциогенных ситуациях. Одним из мотивов, определяющих коррупционные правонарушения чиновников, является мотив компенсации за якобы ощущаемый чиновниками «ущерб» (ограничения и неудобства), связанный с прохождением ими государственной службы.

Важную особенность социально-психологического климата в обществе, способствующую процветанию коррупции, является так называемый двойной моральный стандарт. С одной стороны, коррупция, особенно в верхних эшелонах государственной власти, считается обществом абсолютно неприемлемой. С другой стороны, так называемая низовая коррупция оценивается россиянами как вполне допустимая.

Специалисты полагают, что основными причинами высокого уровня коррупции являются:

• несовершенство политических институтов, которые обеспечивают внутренние и внешние механизмы сдерживания (баланс сдержек и противовесов в политической жизни);
• несовершенство действующего законодательства («двусмысленность законов»);
• незнание или непонимание законов гражданами, что позволяет должностным лицам злоупотреблять своим положением, произвольно препятствовать осуществлению бюрократических процедур или при желании завышать надлежащие выплаты;
• нестабильная политическая ситуация в стране;
• серьезная зависимость стандартов и принципов, лежащих в основе работы чиновников, от политики правящей элиты;
• отсутствие действенных механизмов взаимодействия институтов государственной власти между собой;
• низкий уровень профессиональной компетенции чиновников;
• так называемое кумовство и политическое покровительство, которые приводят к формированию тайных соглашений вне существующих механизмов контроля и надзора за коррупцией;
• отсутствие единства в системе исполнительной власти (смешение компетенции – регулирование одной и той же деятельности разными государственными органами);
• низкий уровень участия граждан в контроле за деятельностью чиновников.

Занятие 5. Психология коррупции

Исследователи коррупции видят в этом социально-правовом явлении несколько сторон (социальную, политическую, экономическую, правовую, этическую и др.). Однако нельзя недооценивать психологическую составляющую коррупции, которая не просто органически включена в вышеназванные стороны, но в значительной степени объединяет и связывает их в единое социальное явление.

В связи с этим вполне обоснованным будет говорить о необходимости изучения психологии коррупции с целью использования полученных результатов в практической деятельности по противодействию коррупции.

Психология коррупции как самостоятельная область исследования включает в себя:

• психологию коррупционера (чиновника, субъекта коррупционных правонарушений);
• психологию коррумпирующих лиц (психология, прежде всего, взяткодателя);
• психологию отношения общества к коррупции;
• психологию факторов, обуславливающих коррупционные проявления.

Когда говорят о психологии коррупционера, обычно имеют в виду не только чиновника-взяткополучателя, но и чиновников, которые совершают иные коррупционные действия. Психология коррупционера в первую очередь включает в себя его (коррупционера) так называемый психологический портрет. Под психологическим портретом коррупционера обычно понимается совокупность личностных качеств, определяющих систему его представлений о самом себе, специфику межличностных отношений коррупционера и основные характеристики его социального взаимодействия.

Когда отечественные коррупционеры попадали в поле зрения правоохранительных органов, они нередко имели сравнительно благополучные семьи, были отмечены наградами за достижения по службе, им была свойственна деловитость и высокий уровень работоспособности. Как правило, коррупционеры имели стабильную психику, сравнительно высокий порог стрессоустойчивости и достаточно выраженное потребительское мировоззрение.

Нельзя не согласиться с точкой зрения, согласно которой психологические особенности индивидуума, способствующие совершению коррупционных правонарушений, прежде всего, проявляются в следующем: создается определенный стиль поведения, характеризующийся настойчивым стремлением к достижению цели, готовностью любыми способами создать ситуацию возможного «обогащения», неумением или нежеланием найти приемлемое правомерное решение.

Анализ личности коррупционера, использующего свой профессиональный статус в целях повышения своего уровня жизни, позволяет сделать вывод о том, что он, как минимум, не осознает в полной мере социальную значимость своей профессии и своего профессионального статуса. В связи с этим, безусловно, можно найти прямые непосредственные связи между профессиональной деформацией личности чиновника и его коррупционным поведением.

Стержнем психологии коррупционера обычно признается мотивация его поведения – совокупность мотивов, выступающих как побудительные причины активности коррупционера. Иными словами, поведение коррупционера может быть описано моделью борьбы мотивов (моделью рискованного поведения). «Рациональное» поведение коррупционера в коррупционной ситуации во многом определяется величиной риска быть привлеченным к ответственности за коррупционные действия. То есть чем меньше этот риск, тем выше вероятность совершения коррупционного действия.

Проецирование модели рискованного поведения на современную российскую действительность позволяет сделать вывод о том, что одним из основных средств противодействия коррупции должно быть правомерное воздействие на мотивационную сферу коррупционера посредством снижения «уровня доходности» коррупционной деятельности и повышения вероятности привлечения к предусмотренной законодательством ответственности за любые коррупционные проявления.

Психология коррумпирующих лиц, являющихся второй стороной коррупционных отношений (неспециализированный субъект), также включает в себя их психологический портрет. Основными элементами мотивации коррумпирующих лиц можно считать:

• психологическую потребность чувствовать себя комфортно;
• экономическую мотивацию;
• склонность к самооправданию.

Многие из коррумпирующих лиц считают, что решать насущные проблемы посредством взяток якобы комфортнее и надежнее, чем каким-либо другим. В связи с этим интересны результаты исследования, согласно которым «выгода» от способа решения проблем при помощи взяток несоизмерима с негативным влиянием взяток на самоощущение человека.

Для понимания психологии коррумпирующих лиц большое значение имеет изучение так называемых коррупционных предрассудков. В частности, тех, которые оправдывают дачу взятки или другие разновидности подкупа чиновника. Например, передача «вознаграждения»:

• за получение ухода или лучшего ухода больным в медицинском учреждении;
• более внимательное и снисходительное отношение учителя к ребенку;
• освобождение от наказания или смягчение наказания за совершенное преступление;
• освобождение от ответственности за любое совершенное правонарушение;
• получение вне предусмотренного порядка любых благ;
• снисходительное отношение на работе со стороны начальника.

Для понимания поведения коррумпирующего лица важно изучение сложившихся в обществе стереотипных представлений о коррупции и причин их возникновения. К наиболее известным стереотипам относят:

• высокий уровень коррумпированности органов государственной власти и управления, муниципальных органов;
• неискоренимость и неизбежность так называемой бытовой коррупции;
• бессмысленность противодействия коррупции на индивидуальном уровне;
• так называемый комплекс государственного паразитизма (большое число руководителей, имеющих хотя бы малейший доступ к бюджетным средствам, считают его одной из важнейших составляющих увеличения своего благосостояния – «распил бюджета»).

Рассматривая различные аспекты психологии коррупции, нельзя не отметить, что причиной коррупционного поведения могут быть межличностные и внутриличностные конфликты. Психическое напряжение, вызванное конфликтами, может привести к реакции компенсации в различных формах девиантного поведения, в том числе коррупционного.

Эффективность противодействия коррупции во многом зависит от того, какое отношение сформировалось в обществе к самым разнообразным проявлениям коррупции.

Когда рассматривают психологические аспекты отношения общества в Российской Федерации к коррупции, выделяют три важных момента:

• высокий уровень толерантности к коррупционным проявлениям. Определенной частью общества коррупция считается неискоренимым и неизбежным явлением.
• выраженное осуждение в массовом сознании россиян вызывают не столько проявление коррупции, сколько огромные размеры взяток и уровень жизни коррупционеров;
• непоследовательность и противоречивость оценок обществом коррупционных проявлений (двойные стандарты). Собственное коррупционное поведение граждан, а также аналогичное поведение родных, друзей и близких воспринимается как вынужденный приемлемый ответ на объективно сложившуюся коррупционную ситуацию, но аналогичное поведение других лиц рассматривается как противоправное, коррупционное и выражающее их негативные личностные качества.

Одной из задач, стоящих перед психологами, является определение причин и условий, которые, в той или иной степени, способствуют формированию в обществе терпимого отношения к коррупции. Определение причин и условий лояльного отношения общества к коррупции позволяет изменить ситуацию в лучшую сторону, то есть создать предпосылки для формирования устойчивого общественного мнения с негативным отношением к коррупции, а также сформировать эффективные механизмы устойчивой связи между органами государственной власти и обществом. Данные механизмы должны быть ориентированы на своевременное выявление и устранение коррупционных проявлений.

Благоприятная среда для коррупционных проявлений в какой-то степени обусловливается особенностями российского менталитета, в частности приоритетом неформальных социальных отношений над формальными. То есть такие коррупционные действия, как обмен ненормативных услуг на деньги, дополняется обменом услуг на услуги, обменом услуг на приобретение более высокого социального статуса и др.

Кумовство, характерное для отечественной культуры администрирования, фактически создает массовую коррупционную среду. Можно говорить о том, что социальные связи в коррумпированных проявлениях реализуются как дружеские или родственные взаимодействия. Для отечественной культуры считается естественным алгоритм поведения, когда человек, попав в какую-либо неприятную ситуацию, стремится найти благоприятный выход для себя, не особо задумываясь о его правомерности. Личные интересы ставятся выше соблюдения правил поведения, предусмотренных законом, а также морально-этических норм. Личная заинтересованность в «решении вопроса» в свою пользу нередко предопределяет противоправное поведение.

Дилемма (решать свои личные вопросы законным путем либо попытаться обеспечить положительное «решение вопроса») фактически преследует многих российских граждан на протяжении всей жизни. Установка решать вопросы «по блату» сформировалась еще в советские времена, когда можно было получить все дефицитные товары и продукцию, но только по знакомству, родству, свойству.

Важно ответить на вопрос, по каким причинам россияне морально-психологически готовы к коррупционным действиям. Является ли такое поведение проявлением «особенной» ментальности россиян, или это всего лишь привычка, которая доведена до автоматизма. Многие исследователи видят ответ на этот вопрос в том, что якобы подавляющее большинство граждан находится в таких условиях, что вынуждено идти на коррупционные отношения с чиновниками или воспринимают такие отношения как установленные правила «игры». Причем правила «игры» усваиваются буквально с детских лет.

Особенности отечественной культуры и менталитет россиян позволяют всерьез рассматривать утверждение о том, что коррупция в России больше, чем коррупция. В какой-то степени коррупцию в широком смысле этого слова можно рассматривать как определенный образ жизни некоторой части населения России.

Решение задачи по изменению общественных стереотипов лояльного отношения к коррупционным проявлениям невозможно без выявления и устранения причин и условий, определяющих поведение россиян, которые считают возможным давать в определенных ситуациях взятки, использовать родственные связи или знакомых для решения личных вопросов.

Хотя справедливо считается, что дача взятки является добровольной сделкой, но вряд ли можно в этой связи говорить о повсеместной и абсолютной добровольности. Немного таких россиян, которые хотели бы альтруистично отдавать свои кровно заработанные средства чиновнику, который обязан предоставлять государственные услуги или выполнять государственные функции бесплатно. 

В связи с этим существует точка зрения, согласно которой терпимое отношение общества к коррупционному поведению – это его своеобразная реакция на ошибки в организации оказания государственных и муниципальных услуг. Иными словами, лояльное отношение граждан к взяточничеству – лишь следствие неэффективной организации государством жизни общества. В свою очередь, причиной неэффективной организации государством жизни общества является коррупция (круг замкнулся).

Отношение к коррупции в обществе может существенно измениться при повышении уровня профессиональной компетенции чиновников, росте управленческой культуры, снижении высоты административных барьеров, упрощении административных процедур.

Необходимо отметить, что проводимая в настоящее время активная государственная антикоррупционная информационная кампания не всегда достаточно продумана и приводит не только к тем результатам, на которые она была рассчитана. Материалы в СМИ об аресте лиц, подозреваемых в коррупционных преступлениях, информирование общества о количестве возбужденных уголовных дел, количестве выявленных коррупциогенных факторов и иная демонстрация статистической отчетности, издание листовок, буклетов, создание документальных и художественных фильмов, социальных роликов создает у населения двойственное впечатление.

Интенсивная антикоррупционная пропаганда, на которую, кстати говоря, затрачены десятки миллионов рублей из бюджета, способна не только привести к формированию в обществе негативного отношения к коррупции, но и способствовать восприятию органов власти как рассадника коррупции (крайне нежелательный вывод о тотальной коррумпированности власти), созданию устойчивого негативного образа государственных и муниципальных служащих. Побочным эффектом такого варианта антикоррупционной пропаганды является снижение мотивации и производительности труда государственных служащих (работать в обществе, в котором все на тебя смотрят как на коррупционера или потенциального коррупционера весьма дискомфортно). Поэтому в повседневной работе, в том числе воспитательной, следует последовательно различать бюрократизацию и коррупцию как различные формы девиантных социальных институтов и коммуникаций.

Важным направлением участия психологов в борьбе с коррупцией является психологический мониторинг законов антикоррупционной направленности. Предварительный мониторинг законопроектов психологами в определенной степени минимизирует риски принятия неудачных и непопулярных законов, а также их полной отмены или длительного периода их корректировки – приведение норм в соответствие с изначальными целями законодателя и реальной действительностью.

Использование достижений и рекомендаций психологии в антикоррупционной деятельности распространяется и на определенные процедуры – составные элементы реализации кадровой политики. В частности, заметный вклад в решение задач квалифицированного подбора кандидатур на чиновничьи должности, а также осуществление действенного контроля за уже работающими чиновниками способна внести грамотно организованная процедура психологического тестирования и специального психофизиологического исследования (проверка на полиграфе).

Модуль 2. Нормативно-правовые акты и обеспечение противодействия коррупции в Российской Федерации

Занятие 1. Федеральный закон «О противодействии коррупции»

Согласно ст. 2 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» правовую основу противодействия коррупции образуют: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, а также нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты иных федеральных органов государственной власти, нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты.

Федеральный закон «О противодействии коррупции» является одновременно и нормативным правовым актом, и программным документом. ФЗ «О противодействии коррупции» был призван: а) определить основные направления государственной деятельности в сфере борьбы с коррупцией; б) установить сферу применения антикоррупционной политики; в) сформулировать и зафиксировать социальные ожидания в антикоррупционной деятельности.

В ФЗ «О противодействии коррупции» было раскрыто содержание термина «противодействие коррупции». Законодатель определил, что противодействие коррупции – это деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий: а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции); б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией); в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений (ч. 2 ст. 1 ФЗ «О противодействии коррупции»).

К основным принципам противодействия коррупции законодатель отнес:

• принцип законности;
• принцип признания, обеспечения и защиты основных прав и свобод человека и гражданина;
• принцип публичности и открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;
• принцип неотвратимости ответственности за совершение коррупционных правонарушений;
• принцип комплексного использования политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер;
• принцип приоритетного применения мер по предупреждению коррупции;
• принцип сотрудничества государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами.

В ФЗ «О противодействии коррупции» определены меры:

• по профилактике коррупции;
• по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);
• по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

В соответствии со ст. 5 ФЗ «О противодействии коррупции» Президент Российской Федерации: а) определяет основные направления государственной политики в области противодействия коррупции; б) устанавливает компетенцию федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых он осуществляет, в области противодействия коррупции.

На Федеральное Собрание Российской Федерации возлагается задача по своевременной разработке и принятию федеральных законов по вопросам противодействия коррупции, а также контроль за деятельностью органов исполнительной власти в пределах своих полномочий.

Правительство Российской Федерации в деятельности по противодействию коррупции призвано решать задачи по распределению функций между федеральными органами исполнительной власти, руководство которыми оно осуществляет.

Правоохранительные органы и специальные службы РФ, иные государственные органы, органы местного самоуправления и их должностные лица обязаны информировать подразделения кадровых служб соответствующих федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по профилактике коррупционных и иных правонарушений о ставших им известными фактах несоблюдения государственным или муниципальным служащим ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов либо неисполнения обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции.

На Генерального прокурора Российской Федерации и подчиненных ему прокуроров возложена обязанность в пределах своих полномочий координировать деятельность органов внутренних дел Российской Федерации, органов федеральной службы безопасности, таможенных органов Российской Федерации и других правоохранительных органов по борьбе с коррупцией, а также реализация иных полномочий, установленных федеральными законами, в области противодействия коррупции.

Занятие 2. Национальная стратегия противодействия коррупции

Для целенаправленной реализации мероприятий по противодействию коррупции в РФ была сформирована Национальная стратегия противодействия коррупции (утверждена Указом Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. № 460).

Целью Национальной стратегии противодействия коррупции в РФ названо искоренение причин и условий, порождающих коррупцию в российском обществе.

Для достижения вышеназванной цели предполагается решить следующие задачи:

• сформировать соответствующие потребностям времени законодательные и организационные основы противодействия коррупции;
• организовать исполнение законодательных актов и управленческих решений в области противодействия коррупции, создать условия, затрудняющие возможность коррупционного поведения и обеспечивающие снижение уровня коррупции;
• обеспечить выполнение членами общества норм антикоррупционного поведения, вплоть до применения в необходимых случаях мер принуждения в соответствии с законодательными актами Российской Федерации.

Реализация Национальной стратегии противодействия коррупции осуществляется в соответствии с основными принципами:

1. Признание коррупции одной из системных угроз безопасности Российской Федерации.
2. Использование в противодействии коррупции системы мер, включающей в себя меры по предупреждению коррупции, по уголовному преследованию лиц, совершивших коррупционные преступления, и по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных деяний, при ведущей роли на современном этапе мер по предупреждению коррупции.
3. Стабильность основных элементов системы мер по противодействию коррупции, закрепленных в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».
4. Конкретизация антикоррупционных положений федеральных законов, Национальной стратегии противодействия коррупции, национального плана противодействия коррупции на соответствующий период в правовых актах федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и в муниципальных правовых актах.

Национальная стратегия противодействия коррупции осуществляется по следующим направлениям:

• обеспечение участия институтов гражданского общества в противодействии коррупции;
• повышение эффективности деятельности федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по противодействию коррупции;
• внедрение в деятельность федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления инновационных технологий, повышающих объективность и обеспечивающих прозрачность при принятии законодательных (нормативных правовых) актов Российской Федерации, муниципальных правовых актов и управленческих решений, а также обеспечивающих межведомственное электронное взаимодействие указанных органов и их взаимодействие с гражданами и организациями в рамках оказания государственных услуг;
• совершенствование системы учета государственного имущества и оценки эффективности его использования;
• устранение коррупциогенных факторов, препятствующих созданию благоприятных условий для привлечения инвестиций;
• совершенствование условий, процедур и механизмов государственных и муниципальных закупок, в том числе путем расширения практики проведения открытых аукционов в электронной форме, а также создание комплексной федеральной контрактной системы, обеспечивающей соответствие показателей и итогов выполнения государственных контрактов первоначально заложенным в них параметрам и утвержденным показателям соответствующего бюджета;
• расширение системы правового просвещения населения;
• модернизация гражданского законодательства;
• дальнейшее развитие правовой основы противодействия коррупции;
• повышение значимости комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов;
• совершенствование работы подразделений кадровых служб федеральных органов исполнительной власти и иных государственных органов по профилактике коррупционных и других правонарушений;
• периодическое исследование состояния коррупции и эффективности мер, принимаемых по ее предупреждению и по борьбе с ней как в стране в целом, так и в отдельных регионах;
• совершенствование правоприменительной практики правоохранительных органов и судов по делам, связанным с коррупцией;
• повышение эффективности исполнения судебных решений;
• разработка организационных и правовых основ мониторинга правоприменения в целях обеспечения своевременного принятия в случаях, предусмотренных федеральными законами, актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов, а также в целях реализации решений Конституционного Суда Российской Федерации;
• совершенствование организационных основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов и повышение ее результативности;
• повышение денежного содержания и пенсионного обеспечения государственных и муниципальных служащих;
• распространение ограничений, запретов и обязанностей, установленных законодательными актами Российской Федерации в целях предупреждения коррупции, на лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, включая высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации и муниципальные должности;
• повышение качества профессиональной подготовки специалистов в сфере организации противодействия и непосредственного противодействия коррупции;
• совершенствование системы финансового учета и отчетности в соответствии с требованиями международных стандартов;
• повышение эффективности участия Российской Федерации в международном сотрудничестве в антикоррупционной сфере, включая разработку организационных основ регионального антикоррупционного форума, оказание при необходимости поддержки другим государствам в обучении специалистов, исследовании причин и последствий коррупции.

Субъектами реализации Национальной стратегии противодействия коррупции являются:

• федеральные органы государственной власти и иные государственные органы;
• органы государственной власти субъектов Российской Федерации;
• органы местного самоуправления;
• институты гражданского общества;
• организации;
• физические лица.

Национальная стратегия противодействия коррупции реализуется:

• посредством формирования и исполнения бюджетов всех уровней;
• путем решения кадровых вопросов;
• в ходе осуществления права законодательной инициативы и принятия законодательных (нормативных правовых) актов Российской Федерации и муниципальных правовых актов;
• путем оперативного приведения: правовых актов федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов – в соответствие с требованиями федеральных законов по вопросам противодействия коррупции; правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации – в соответствие с требованиями федеральных законов и нормативных правовых актов федеральных государственных органов по вопросам противодействия коррупции; муниципальных правовых актов – в соответствие с требованиями федеральных законов, нормативных правовых актов федеральных государственных органов и нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции;
• в ходе контроля за исполнением законодательства Российской Федерации и выполнением мероприятий, предусмотренных национальным планом противодействия коррупции на соответствующий период, планами федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по противодействию коррупции;
• путем обеспечения неотвратимости ответственности за коррупционные правонарушения и объективного применения законодательства Российской Федерации;
• путем оказания содействия средствам массовой информации в широком и объективном освещении положения дел в области противодействия коррупции;
• путем активного вовлечения в работу по противодействию коррупции политических партий, общественных объединений и других институтов гражданского общества.

Занятие 3. Профилактика коррупции

Важнейшей составляющей деятельности по противодействию коррупции в РФ является профилактика коррупции. Под профилактикой коррупции обычно понимают целенаправленную деятельность государственных органов власти и управления, муниципальных органов и общественных организаций по устранению (нейтрализации) причин и условий, порождающих коррупцию и способствующих ее развитию.

К основных мерам профилактики коррупции относятся:

• формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению;
• антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов;
• рассмотрение в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, органах местного самоуправления, других органах, организациях, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, вопросов правоприменительной практики по результатам вступивших в законную силу решений судов, арбитражных судов о признании недействительными ненормативные правовые акты, незаконными решения и действия (бездействия) указанных органов, организаций и их должностных лиц в целях выработки и принятия мер по предупреждению и устранению причин выявленных нарушений;
• предъявление в установленном законом порядке квалификационных требований к гражданам, претендующим на замещение государственных или муниципальных должностей и должностей государственной или муниципальной службы, а также проверка в установленном порядке сведений, представляемых указанными гражданами;
• установление в качестве основания для освобождения от замещаемой должности и (или) увольнения лица, замещающего должность государственной или муниципальной службы, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, с замещаемой должности государственной или муниципальной службы или для применения в отношении его иных мер юридической ответственности за непредставление им сведений либо представление заведомо недостоверных или неполных сведений о своих доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также представление заведомо ложных сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;
• внедрение в практику кадровой работы федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления правила, в соответствии с которым длительное, безупречное и эффективное исполнение государственным или муниципальным служащим своих должностных обязанностей должно в обязательном порядке учитываться при назначении его на вышестоящую должность, присвоении ему воинского или специального звания, классного чина, дипломатического ранга или при его поощрении;
• развитие институтов общественного и парламентского контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции.

Повышение эффективности противодействия коррупции в РФ государственными органами осуществляется по следующим направлениям:

• проведение единой государственной политики в области противодействия коррупции;
• создание механизма взаимодействия правоохранительных и иных государственных органов с общественными и парламентскими комиссиями по вопросам противодействия коррупции, а также с гражданами и институтами гражданского общества;
• принятие законодательных, административных и иных мер, направленных на привлечение государственных и муниципальных служащих, а также граждан к более активному участию в противодействии коррупции, на формирование в обществе негативного отношения к коррупционному поведению;
• совершенствование системы и структуры государственных органов, создание механизмов общественного контроля за их деятельностью;
• введение антикоррупционных стандартов, то есть установление для соответствующей области деятельности единой системы запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции в данной области;
• унификация прав государственных и муниципальных служащих, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, должности глав муниципальных образований, муниципальные должности, а также устанавливаемых для указанных служащих и лиц ограничений, запретов и обязанностей;
• обеспечение доступа граждан к информации о деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;
• обеспечение независимости средств массовой информации;
• неукоснительное соблюдение принципов независимости судей и невмешательства в судебную деятельность;
• совершенствование организации деятельности правоохранительных и контролирующих органов по противодействию коррупции;
• совершенствование порядка прохождения государственной и муниципальной службы;
• обеспечение добросовестности, открытости, добросовестной конкуренции и объективности при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд;
• устранение необоснованных запретов и ограничений, особенно в области экономической деятельности;
• совершенствование порядка использования государственного и муниципального имущества, государственных и муниципальных ресурсов (в том числе при предоставлении государственной и муниципальной помощи), а также порядка передачи прав на использование такого имущества и его отчуждения;
• повышение уровня оплаты труда и социальной защищенности государственных и муниципальных служащих;
• укрепление международного сотрудничества и развитие эффективных форм сотрудничества с правоохранительными органами и специальными службами, с подразделениями финансовой разведки и другими компетентными органами иностранных государств и международными организациями в области противодействия коррупции и розыска, конфискации и репатриации имущества, полученного коррупционным путем и находящегося за рубежом;
• усиление контроля за решением вопросов, содержащихся в обращениях граждан и юридических лиц;
• передача части функций государственных органов саморегулируемым организациям, а также иным негосударственным организациям;
• сокращение численности государственных и муниципальных служащих с одновременным привлечением на государственную и муниципальную службу квалифицированных специалистов;
• повышение ответственности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и их должностных лиц за непринятие мер по устранению причин коррупции;
• оптимизация и конкретизация полномочий государственных органов и их работников, которые должны быть отражены в административных и должностных регламентах.

Занятие 4. Ответственность за коррупционные правонарушения

Законодательство РФ в сфере противодействия коррупции предусматривает ответственность физических и юридических лиц за коррупционные правонарушения.

Граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства за совершение коррупционных правонарушений несут уголовную, административную, гражданско-правовую и дисциплинарную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Физическое лицо, совершившее коррупционное правонарушение, по решению суда может быть лишено, в соответствии с законодательством Российской Федерации, права занимать определенные должности государственной и муниципальной службы.

При определении меры ответственности юридических лиц за коррупционные правонарушения важно понимать, что, если от имени или в интересах юридического лица осуществляются организация, подготовка и совершение коррупционных правонарушений или правонарушений, создающих условия для совершения коррупционных правонарушений, то к юридическому лицу могут быть применены меры ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Применение за коррупционное правонарушение мер ответственности к юридическому лицу не освобождает от ответственности за данное коррупционное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к уголовной или иной ответственности за коррупционное правонарушение физического лица не освобождает от ответственности за данное коррупционное правонарушение юридическое лицо.

Данные положения распространяются на иностранные юридические лица в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Нормативным правовым актом, устанавливающим уголовную ответственность за преступления коррупционной направленности, является Уголовный кодекс Российской Федерации.

Уголовная ответственность за преступления коррупционной направленности

Одним из недостатков действующего Уголовного кодекса РФ можно считать отсутствие состава преступления, называемого коррупционным (коррупцией). Вместе с тем УК РФ содержит несколько норм, которые относятся к разряду так называемых антикоррупционных.

К преступлениям коррупционной направленности обычно относятся противоправные деяния, связанные с злоупотреблением служебным положением, дачей взятки, получением взятки, злоупотреблением полномочиями, коммерческим подкупом либо иным незаконным использованием физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами, а также совершение вышеуказанных деяний от имени или в интересах юридического лица.

В частности, традиционно преступлениями коррупционной направленности считаются предусмотренные тридцатой главой УК РФ «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления» должностные и связанные с ними иные преступления: а) злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК); б) получение взятки (ст. 290 УК); в) дача взятки (ст. 291 УК); г) посредничество во взяточничестве (ст. 291.1 УК); д) служебный подлог (ст. 292 УК).

Помимо названных выше к антикоррупционным нормам УК РФ также относят закрепленные в главе 23 «Преступления против интересов службы в коммерческих и иных организациях»:

• злоупотребление полномочиями (ст. 201 УК);
• коммерческий подкуп (ст. 204 УК) и др.

Антикоррупционные нормы имеются и в других главах УК РФ. Иными словами, к коррупционным преступлениям относится достаточно широкий круг общественно опасных деяний, квалифицируемых по различным статьям Особенной части Уголовного кодекса РФ.

Так, в соответствии с Указанием Генпрокуратуры России № 744/11, МВД России № 3 от 31.12.2014 «О введении в действие перечней статей Уголовного кодекса Российской Федерации, используемых при формировании статистической отчетности» (Перечень № 23) к преступлениям коррупционной направленности относятся противоправные деяния, имеющие все перечисленные ниже признаки:

• наличие надлежащих субъектов уголовно наказуемого деяния, к которым относятся должностные лица, указанные в примечаниях к ст. 285 УК РФ, лица, выполняющие управленческие функции в коммерческой или иной организации, действующие от имени и в интересах юридического лица, а также в некоммерческой организации, не являющейся государственным органом, органом местного самоуправления, государственным или муниципальным учреждением, указанные в примечаниях к ст. 201 УК РФ;
• связь деяния со служебным положением субъекта, отступлением от его прямых прав и обязанностей;
• обязательное наличие у субъекта корыстного мотива (деяние связано с получением им имущественных прав и выгод для себя или для третьих лиц);
• совершение преступления только с прямым умыслом.

Исключением являются преступления, хотя и не отвечающие указанным, но относящиеся к коррупционным в соответствии с ратифицированными Российской Федерацией международно-правовыми актами и национальным законодательством, а также связанные с подготовкой условий для получения должностным лицом, государственным служащим и муниципальным служащим, а также лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуги имущественного характера, иных имущественных прав либо незаконного представления такой выгоды.

Помимо получения взятки, дачи взятки и посредничества во взяточничестве преступлениями коррупционной направленности без дополнительных условий считаются криминальные деяния, предусмотренные следующими статьями УК РФ: ст. 141.1 «Нарушение порядка финансирования избирательной кампании кандидата, избирательного объединения, деятельности инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума», ст. 184 «Оказание противоправного влияния на результат официального спортивного соревнования или зрелищного коммерческого конкурса», ст. 204 «Коммерческий подкуп», п. «а» ч. 2 ст. 226.1 «Контрабанда сильнодействующих, ядовитых, отравляющих, взрывчатых, радиоактивных веществ, радиационных источников, ядерных материалов, огнестрельного оружия или его основных частей, взрывных устройств, боеприпасов, оружия массового поражения, средств его доставки, иного вооружения, иной военной техники, а также материалов и оборудования, которые могут быть использованы при создании оружия массового поражения, средств его доставки, иного вооружения, иной военной техники, а равно стратегически важных товаров и ресурсов или культурных ценностей либо особо ценных диких животных и водных биологических ресурсов», п. «б» ч. 2 ст. 229.1 «Контрабанда наркотических средств, психотропных веществ, их прекурсоров или аналогов, растений, содержащих наркотические средства, психотропные вещества или их прекурсоры, либо их частей, содержащих наркотические средства, психотропные вещества или их прекурсоры, инструментов или оборудования, находящихся под специальным контролем и используемых для изготовления наркотических средств или психотропных веществ», ст. 289 «Незаконное участие в предпринимательской деятельности».

Преступлениями коррупционной направленности при наличии определенных условий считаются:

1. Преступления, относящиеся к перечню при наличии в статистической карточке основного преступления отметки о его коррупционной направленности: ст. 174 «Легализация (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретенных другими лицами преступным путем», ст. 174.1 «Легализация (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретенных лицом в результате совершения им преступления», ст. 175 «Приобретение или сбыт имущества, заведомо добытого преступным путем», ч. 3 ст. 210 «Организация преступного сообщества (преступной организации) или участие в нем (ней)».
2. Преступления, относящиеся к перечню в соответствии с международными актами при наличии в статистической карточке основного преступления отметки о его коррупционной направленности: ст. 294 «Воспрепятствование осуществлению правосудия и производству предварительного расследования», ст. 295 «Посягательство на жизнь лица, осуществляющего правосудие или предварительное расследование», ст. 296 «Угроза или насильственные действия в связи с осуществлением правосудия или производством предварительного расследования», ст. 302 «Принуждение к даче показаний», ст. 307 «Заведомо ложные показания, заключение эксперта, специалиста или неправильный перевод», ст. 309 «Подкуп или принуждение к даче показаний или уклонению от дачи показаний либо к неправильному переводу».
3. Преступления, относящиеся к перечню при наличии в статистической карточке отметки о совершении преступления с корыстным мотивом: пп. «а» и «б» ч. 2 ст. 141 «Воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий», ч. 2 ст. 142 «Фальсификация избирательных документов, документов референдума», ст. 170 «Регистрация незаконных сделок с недвижимым имуществом», ст. 201 «Злоупотребление полномочиями», ст. 202 «Злоупотребление полномочиями частными нотариусами и аудиторами», ст. 285 «Злоупотребление должностными полномочиями», ст. 285.1 «Нецелевое расходование бюджетных средств», ст. 285.2 «Нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов», ст. 285.3 «Внесение в единые государственные реестры заведомо недостоверных сведений», чч. 1, 2 и п. «в» ч. 3 ст. 286 «Превышение должностных полномочий», ст. 292 «Служебный подлог», чч. 2 и 4 ст. 303 «Фальсификация доказательств и результатов оперативно-разыскной деятельности», ст. 305 «Вынесение заведомо неправосудных приговора, решения или иного судебного акта».
4. Преступления, относящиеся к перечню при наличии в статистической карточке отметки о совершении преступления должностным лицом, государственным служащим и муниципальным служащим, а также лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации: п. «в» ч. 3 ст. 226 «Хищение либо вымогательство оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и взрывных устройств», ч. 3 ст. 226.1 «Контрабанда сильнодействующих, ядовитых, отравляющих, взрывчатых, радиоактивных веществ, радиационных источников, ядерных материалов, огнестрельного оружия или его основных частей, взрывных устройств, боеприпасов, оружия массового поражения, средств его доставки, иного вооружения, иной военной техники, а также материалов и оборудования, которые могут быть использованы при создании оружия массового поражения, средств его доставки, иного вооружения, иной военной техники, а равно стратегически важных товаров и ресурсов или культурных ценностей либо особо ценных диких животных и водных биологических ресурсов», ч. 2 ст. 228.2 «Незаконные приобретение, хранение, перевозка, изготовление, переработка наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов, а также незаконные приобретение, хранение, перевозка растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества, либо их частей, содержащих наркотические средства или психотропные вещества», п. «в» ч. 2 ст. 229 «Хищение либо вымогательство наркотических средств или психотропных веществ, а также растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества, либо их частей, содержащих наркотические средства или психотропные вещества», чч. 3 и 4 ст. 229.1 «Контрабанда наркотических средств, психотропных веществ, их прекурсоров или аналогов, растений, содержащих наркотические средства, психотропные вещества или их прекурсоры, либо их частей, содержащих наркотические средства, психотропные вещества или их прекурсоры, инструментов или оборудования, находящихся под специальным контролем и используемых для изготовления наркотических средств или психотропных веществ».
5. Преступления, относящиеся к перечню при наличии в статистической карточке отметки о совершении преступления должностным лицом, государственным служащим и муниципальным служащим, а также лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации и с корыстным мотивом: чч. 3 и 4 ст. 183 «Незаконные получение и разглашение сведений, составляющих коммерческую, налоговую или банковскую тайну», п. «б» ч. 4 ст. 228.1 «Незаконные производство, сбыт или пересылка наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов, а также незаконные сбыт или пересылка растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества, либо их частей, содержащих наркотические средства или психотропные вещества», п. «б» ч. 2 ст. 228.4 «Незаконные производство, сбыт или пересылка прекурсоров наркотических средств или психотропных веществ, а также незаконные сбыт или пересылка растений, содержащих прекурсоры наркотических средств или психотропных веществ, либо их частей, содержащих прекурсоры наркотических средств или психотропных веществ», чч. 1 и 3 ст. 303 «Фальсификация доказательств и результатов оперативно-разыскной деятельности».
6. Преступления, относящиеся к перечню при наличии в статистической карточке отметок о коррупционной направленности преступления, о совершении преступления должностным лицом, государственным служащим и муниципальным служащим, а также лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, с использованием своего служебного положения: чч. 3 и 4 ст. 159 «Мошенничество», чч. 3 и 4 ст. 159.1 «Мошенничество в сфере кредитования», чч. 3 и 4 ст. 159.2 «Мошенничество при получении выплат», чч. 3 и 4 ст. 159.3 «Мошенничество с использованием платежных карт», чч. 3 и 4 ст. 159.5 «Мошенничество в сфере страхования», чч. 3 и 4 ст. 159.6 «Мошенничество в сфере компьютерной информации», чч. 3 и 4 ст. 160 «Присвоение или растрата», чч. 3 и 4 ст. 229 «Хищение либо вымогательство наркотических средств или психотропных веществ, а также растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества, либо их частей, содержащих наркотические средства или психотропные вещества».
7. Преступления, относящиеся к перечню при наличии в статистической карточке отметки о совершении преступления должностным лицом, государственным служащим и муниципальным служащим, а также лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, с использованием своего служебного положения и с корыстным мотивом: ч. 5 ст. 228.1 «Незаконные производство, сбыт или пересылка наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов, а также незаконные сбыт или пересылка растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества, либо их частей, содержащих наркотические средства или психотропные вещества».

Преступлениями коррупционной направленности будут считаться также криминальные деяния, которые могут способствовать совершению преступлений коррупционной направленности, относящиеся к перечню при наличии в статистической карточке сведений о совершении преступления, связанного с подготовкой, в том числе мнимой, условий для получения должностным лицом, государственным служащим и муниципальным служащим, а также лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества либо незаконного представления такой выгоды (Например, ст. 159 «Мошенничество», ст. 159.1 «Мошенничество в сфере кредитования», ст. 159.2 «Мошенничество при получении выплат», 159.3 «Мошенничество с использованием платежных карт», ст. 159.5 «Мошенничество в сфере страхования», ст. 159.6 «Мошенничество в сфере компьютерной информации»).

За совершение преступлений коррупционной направленности Уголовным кодексом Российской Федерации предусмотрены следующие виды наказаний:

• штраф;
• лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью;
• обязательные работы;
• исправительные работы;
• принудительные работы;
• ограничение свободы;
• лишение свободы на определенный срок.

Административная ответственность за коррупционные правонарушения

Нормативным правовым актом, устанавливающим административную ответственность за коррупционные правонарушения, является Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. В настоящее время в КоАП РФ нет строгой систематизации составов административных правонарушений коррупционного характера. То есть КоАП РФ не содержит самостоятельной главы, в которую выделены административные правонарушения коррупционного характера.

КоАП РФ содержит более 20 составов административных правонарушений коррупционного характера, среди которых, прежде всего, необходимо назвать следующие:

• ст. 5.16 «Подкуп избирателей, участников референдума либо осуществление в период избирательной кампании, кампании референдума благотворительной деятельности с нарушением законодательства о выборах и референдумах»;
• ст. 5.17 «Непредоставление или неопубликование отчета, сведений о поступлении и расходовании средств, выделенных на подготовку и проведение выборов, референдума»;
• ст. 5.18. «Незаконное использование денежных средств при финансировании избирательной кампании кандидата, избирательного объединения, деятельности инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума»;
• ст. 5.19. «Использование незаконной материальной поддержки при финансировании избирательной кампании, кампании референдума»;
• ст. 5.20 «Незаконное финансирование избирательной кампании, кампании референдума, оказание запрещенной законом материальной поддержки, связанные с проведением выборов, референдума, выполнение работ, оказание услуг, реализация товаров бесплатно или по необоснованно заниженным (завышенным) расценкам»;
• ст. 5.45 «Использование преимуществ должностного или служебного положения в период избирательной кампании, кампании референдума»;
• ст. 5.47 «Сбор подписей избирателей, участников референдума в запрещенных местах, а также сбор подписей лицами, которым участие в этом запрещено федеральным законом»;
• ст. 5.50 «Нарушение правил перечисления средств, внесенных в избирательный фонд, фонд референдума»;
• ст. 7.27 «Мелкое хищение» (в случае совершения соответствующего действия путем присвоения или растраты);
• ст. 7.30 «Нарушение порядка осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»;
• ст. 14.9 «Ограничение конкуренции органами власти, органами местного самоуправления»;
• ст. 15.14. «Нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов»;
• ст. 15.21 «Неправомерное использование инсайдерской информации»;
• ст. 19.28 «Незаконное вознаграждение от имени юридического лица»;
• ст. 19.29 «Незаконное привлечение к трудовой деятельности либо к выполнению работ или оказанию услуг государственного или муниципального служащего, либо бывшего государственного или муниципального служащего» и др.

За совершение административных правонарушений коррупционной направленности предусмотрены следующие административные наказания:

• административный штраф;
• административный арест;
• дисквалификация.

 Гражданско-правовая ответственность за коррупционные правонарушения

Если при совершении коррупционного правонарушения причиняется имущественный ущерб, то возникают деликтные обязательства (обязательства вследствие причинения вреда).

В частности, согласно ст. 1068 Гражданского кодекса Российской Федерации юридическое лицо либо гражданин возмещает вред, причиненный его работником при исполнении трудовых (служебных, должностных) обязанностей.

Так называемыми гражданскими коррупционными правонарушениями законодатель считает обладающие признаками коррупции и не являющиеся преступлениями нарушения правил дарения, а также нарушения порядка предоставления услуг, предусмотренных ГК РФ.

Статья 575 ГК РФ «Запрещение дарения» содержит запрет на дарение, за исключением обычных подарков, стоимость которых не превышает трех тысяч рублей, работникам образовательных организаций, медицинских организаций, организаций, оказывающих социальные услуги, и аналогичных организаций, в том числе организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, гражданами, находящимися в них на лечении, содержании или воспитании, супругами и родственниками этих граждан.

Подарки, полученные гражданским служащим в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и другими официальными мероприятиями, и стоимость которых не превышает трех тысяч рублей, признаются федеральной собственностью и собственностью субъекта Российской Федерации и передаются гражданским служащим по акту в государственный орган, в котором он замещает должность гражданской службы.

Вышеназванный запрет не распространяется на случаи дарения в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, государственным служащим, муниципальным служащим, служащим Банка России. Подарки, которые получены лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, государственными служащими, муниципальными служащими, служащими Банка России и стоимость которых превышает три тысячи рублей, признаются соответственно федеральной собственностью, собственностью субъекта Российской Федерации или муниципальной собственностью и передаются служащим по акту в орган, в котором указанное лицо замещает должность.

Дисциплинарная ответственность за коррупционные правонарушения

Дисциплинарными коррупционными проступками принято считать обладающие признаками коррупции и не являющиеся преступлениями или административными правонарушениями нарушения порядка исполнения лицом своих профессиональных обязанностей, за которые нормативно-правовыми актами установлена дисциплинарная ответственность.

Прежде всего, речь идет о нарушениях законодательных запретов, требований и ограничений, установленных для работников в целях предупреждения коррупции.

В соответствии со ст. 192 Трудового кодекса Российской Федерации за совершение дисциплинарного проступка, то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей, работодатель имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания:

• замечание;
• выговор;
• увольнение по соответствующим основаниям.

Так, например, согласно п. 7.1 ч. 1 ст. 81 ТК РФ трудовой договор может быть расторгнут работодателем в случаях непринятия работником мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, стороной которого он является, непредставления или представления неполных или недостоверных сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера либо непредставления или представления заведомо неполных или недостоверных сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруга (супруги) и несовершеннолетних детей, открытия (наличия) счетов (вкладов), хранения наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владения и (или) пользования иностранными финансовыми инструментами работником, его супругом (супругой) и несовершеннолетними детьми в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, другими федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, если указанные действия дают основание для утраты доверия к работнику со стороны работодателя.

Трудовой договор с руководителем унитарного предприятия может быть расторгнут в соответствии с п. 3 ст. 278 ТК РФ «Дополнительные основания для прекращения трудового договора с руководителем организации» в связи с нарушением запретов, установленных п. 2 ст. 21 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. №161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях».

Согласно ч. 8 ст. 8 «Представление сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера» ФЗ «О противодействии коррупции» непредставление гражданином при поступлении на государственную или муниципальную службу, на работу в Центральный банк Российской Федерации, государственную корпорацию, Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, иную организацию, создаваемую Российской Федерацией на основании федерального закона, на работу в организацию, создаваемую для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, на должность руководителя государственного (муниципального) учреждения представителю нанимателя (работодателю) сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представление заведомо недостоверных или неполных сведений является основанием для отказа в приеме указанного гражданина на государственную или муниципальную службу, на работу в Центральный банк Российской Федерации, государственную корпорацию, Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, иную организацию, создаваемую Российской Федерацией на основании федерального закона, на работу в организацию, создаваемую для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, на должность руководителя государственного (муниципального) учреждения.

Согласно ч. 3 ст. 8.1 «Представление сведений о расходах» ФЗ «О противодействии коррупции» непредставление лицами, замещающими (занимающими) должности, включенные в перечни, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации или нормативными актами Центрального банка Российской Федерации, или представление ими неполных или недостоверных сведений о своих расходах, либо непредставление или представление заведомо неполных или недостоверных сведений о расходах своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей в случае, если представление таких сведений обязательно, является правонарушением, влекущим освобождение вышеназванных лиц от замещаемой (занимаемой) должности, увольнение в установленном порядке с государственной или муниципальной службы, из Центрального банка Российской Федерации.

Модуль 3. Противодействие коррупции в образовательной организации

Занятие 1. Антикоррупционная деятельность в образовательной организации

Согласно действующему законодательству субъектами, правомочными выступать в качестве инициаторов проведения профилактических мероприятий антикоррупционного характера, являются организации, осуществляющие образовательную деятельность.

Под организациями, осуществляющими образовательную деятельность, понимаются образовательные организации, а также организации, осуществляющие обучение.

Образовательная организация — некоммерческая организация, осуществляющая на основании лицензии образовательную деятельность в качестве основного вида деятельности в соответствии с целями, ради достижения которых такая организация создана.

Организация, осуществляющая обучение, — юридическое лицо, осуществляющее на основании лицензии наряду с основной деятельностью образовательную деятельность в качестве дополнительного вида деятельности. К организациям, осуществляющим обучение, относятся научные организации, организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, организации, осуществляющие лечение, оздоровление и (или) отдых, организации, осуществляющие социальное обслуживание, и иные юридические лица.

Итак, образовательные организации и организации, осуществляющие обучение, являются правомерными субъектами профилактики антикоррупционной деятельности.

В соответствии со ст. 30 ФЗ от 29.12.2012 № 273-ФЗ образовательная организация принимает локальные нормативные акты, содержащие нормы, регулирующие образовательные отношения, в пределах своей компетенции в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, установленном ее уставом.

Образовательная организация принимает локальные нормативные акты по основным вопросам организации и осуществления образовательной деятельности, в том числе регламентирующие правила приема обучающихся, режим занятий обучающихся, формы, периодичность и порядок текущего контроля успеваемости и промежуточной аттестации обучающихся, порядок и основания перевода, отчисления и восстановления обучающихся, порядок оформления возникновения, приостановления и прекращения отношений между образовательной организацией и обучающимися и (или) родителями (законными представителями) несовершеннолетних обучающихся.

Локальные акты образовательных организаций должны проходить внутреннюю экспертизу согласно положениям ФЗ от 25.12. 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». Однако на практике по причине объема принимаемых актов в образовательной организации антикоррупционная экспертиза не проводится или проводится точечно.

На локальном уровне существует возможность проведения процедуры инициирования антикоррупционной экспертизы со стороны педагогических работников, обучающихся, родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся. В то же время окончательное решение о проведении антикоррупционной экспертизы принимается руководителем организации.

Принятие окончательного решения руководителем образовательной организации повышает влияние субъективного фактора, поскольку, как правило, критерии принятия того или иного решения руководителем не оговариваются. Иногда в тексте локальных актов встречается оговорка, что решение о проведении антикоррупционной экспертизы принимается при наличии достаточных оснований предполагать присутствие в правовых актах или их проектах коррупциогенных факторов, что в целом не изменяет ситуации, поскольку достаточность оснований — оценочная категория.

Публикация на официальных сайтах образовательных организаций локальных актов также не разрешает в полной мере вопрос о противодействии коррупции, так как содержательная наполненность разделов о локальном регулировании четко не установлена в федеральном законодательстве.

Образовательная организация в соответствии со статьей 13.3 ФЗ от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» обязана разрабатывать и принимать меры по предупреждению коррупции. Среди данных мер:

• определение подразделений или должностных лиц, ответственных за профилактику коррупционных и иных правонарушений;
• сотрудничество организации с правоохранительными органами;
• разработка и внедрение в практику стандартов и процедур, направленных на обеспечение добросовестной работы организации;
• принятие кодекса этики и служебного поведения работников организации;
• предотвращение и урегулирование конфликта интересов.

Занятие 2. Конфликт интересов в образовательной организации

Понятие «конфликт интересов» находит свое отражение в ФЗ от 29.12.2012 № 273-ФЗ, следовательно, данный метод адаптирован для образовательных отношений.

Под конфликтом интересов педагогического работника понимается ситуация, при которой у педагогического работника при осуществлении им профессиональной деятельности возникает личная заинтересованность в получении материальной выгоды или иного преимущества и которая влияет или может повлиять на надлежащее исполнение педагогическим работником профессиональных обязанностей вследствие противоречия между его личной заинтересованностью и интересами обучающегося, родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся.

Содержание данного понятия более узкое по сравнению с определением, указанным в ст. 10 ФЗ от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».

Учитывая, что термин «конфликт интересов» отражен как в ФЗ от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», так и в ФЗ от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», можно заключить, что понятие носит негативный, коррупционный характер. Однако в научной литературе существуют различные точки зрения относительно содержания и значения указанного термина.

Одна группа ученых считает, что конфликт интересов позволяет сформировать оптимальную структуру управления (П. Ф. Друкер, А. Г. Здравомыслов, А. К. Зайцев и др.). Другая группа ученых определяет, что конфликт интересов предоставляет возможность достижения вознаграждения путем подчинения, навязывания своей воли, удаления конкурента, стремящегося достичь такого же вознаграждения (Н. Н. Обозов, Х. Хекхаузен, У. Юри и др.).

В целом исследователи едины во мнении, что понятие «конфликт интересов» носит оценочный характер.

А. Ф. Ноздрачев подчеркивает, что нормативное определение понятия «конфликт интересов» позволяет с некоторой долей определенности констатировать его наличие в случаях:

• личной заинтересованности у государственного (муниципального) служащего в реализации действий, которые могут стать фактической основой для конфликта интересов;
• возникновения противоречий между личной заинтересованностью и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации;
• способности причинения вреда этим законным интересам.

Конфликт интересов педагогического работника как частное понятие законодательно определено при наличии следующих предпосылок:

• возникло вследствие осуществления педагогическим работником профессиональной деятельности;
• имеет место личная заинтересованность в получении материальной выгоды или иного преимущества;
• личная заинтересованность влияет или может потенциально повлиять на надлежащее исполнение педагогическим работником профессиональных обязанностей;
• имеет место противоречие между личной заинтересованностью педагогического работника и интересами обучающегося, родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся.

В судебной практике подчеркивается, что сущность конфликта интересов заключается в противоречии между личным интересом и профессиональной обязанностью; применительно к педагогическому работнику речь идет о ситуациях, когда при осуществлении трудовой деятельности он сталкивается с возможностью приобретения какой-либо материальной или нематериальной выгоды, получение которой, однако, требует невыполнения или ненадлежащего выполнения его профессиональных обязанностей.

Например, типовыми ситуациями с высокой вероятностью возникновения конфликта интересов могут являться:

• выполнение отдельных управленческих функций в отношении родственников и/или иных лиц, с которыми связана личная заинтересованность работника организации;
• выполнение иной оплачиваемой работы;
• владение ценными бумагами, банковскими вкладами;
• получение подарков и услуг;
• имущественные обязательства и судебные разбирательства.

Занятие 3. Деятельность комиссии по урегулированию споров между участниками образовательных отношений

Одновременно с понятием «конфликт интересов» в ФЗ от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» закреплено право обучающихся, родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся самостоятельно или через своих представителей обращаться в комиссию по урегулированию споров между участниками образовательных отношений, в том числе по вопросам о наличии или об отсутствии конфликта интересов педагогического работника (ст. 45).

Комиссия по урегулированию споров между участниками образовательных отношений создается для урегулирования разногласий между участниками образовательных отношений по вопросам реализации права на образование, в том числе в случаях возникновения конфликта интересов педагогического работника, применения локальных нормативных актов, обжалования решений о применении к обучающимся дисциплинарного взыскания.

Комиссия по урегулированию споров между участниками образовательных отношений создается в организации, осуществляющей образовательную деятельность, из равного числа представителей совершеннолетних обучающихся, родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся, работников организации, осуществляющей образовательную деятельность.

Решение комиссии по урегулированию споров между участниками образовательных отношений является обязательным для всех участников образовательных отношений в организации, осуществляющей образовательную деятельность, и подлежит исполнению в сроки, предусмотренные указанным решением.

Порядок создания, организации работы, принятия решений комиссией по урегулированию споров между участниками образовательных отношений и их исполнения устанавливается локальным нормативным актом, который принимается с учетом мнения советов обучающихся, советов родителей, а также представительных органов работников этой организации и (или) обучающихся в ней (при их наличии).

Целью деятельности комиссии является защита прав и законных интересов участников образовательных отношений (обучающихся, родителей (законных представителей) обучающихся, педагогов).

Задачами деятельности комиссии являются:

• урегулирование разногласий, возникающих между участниками образовательных отношений по вопросам реализации права на образование;
• анализ причин возникновения и профилактика конфликтных ситуаций в образовательной организации;
• содействие развитию бесконфликтного взаимодействия в образовательной организации;
• содействие профилактике и социальной реабилитации участников конфликтной ситуации.

Кроме организации комиссии по урегулированию споров между участниками образовательных отношений в образовательных организациях формируются специальные органы и структуры при участии представителей образовательных организаций и обучающихся, направленные на решение задач противодействия коррупции.

Также представляет интерес опыт принятия локального нормативного акта — кодекса профессиональной этики педагогического работника.

А. А. Малиновский определяет кодекс этики как кодифицированный нормативный акт, принятый представителями определенной профессии, который в систематизированном виде содержит обязательные для исполнения нравственно-этические предписания, регламентирующие профессиональное поведение.

И. А. Дамм утверждает, что Кодекс этики в общем виде представляет собой свод общих морально-нравственных правил, принципов поведения членов одного трудового коллектива определенного сообщества, имеющий рекомендательный характер.

Отчасти пользуясь терминологией И. А. Дамм, можно утверждать, что требования этического характера, закрепленные в кодексе, носят рекомендательный, а не обязательный характер. Следовательно, при нарушении данных норм наложение санкций на виновное лицо не предусмотрено. По юридической природе этические кодексы являются нормативными, но не правовыми актами, поскольку принимаются органами профессиональных сообществ, а не государственными законотворческими органами.

Однако социальная значимость этического кодекса заключается в формировании системы нравственных координат, на которые опирается профессиональное сообщество. Фактически законодатель закрепил в ФЗ от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» обязанность педагогического работника соблюдать правовые, нравственные и этические нормы, следовать требованиям профессиональной этики (ст. 48).

Занятие 4. Антикоррупционный стандарт поведения педагогического работника

Стандартизация процессов как одна из распространенных форм управления находит свое отражение в правоотношениях, регламентирующих вопросы противодействия коррупции.

Задачей стандартизации служит приведение к единому знаменателю антикоррупционных обязанностей, запретов и ограничений, тем самым сводится к минимуму самостоятельность действия лица, принятия на себя профессиональных рисков.

Формирование антикоррупционных стандартов поведения в образовательных организациях находится на начальном этапе своего развития.

Так, ст. 7 ФЗ от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» закреплено, что основным направлением деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции является введение антикоррупционных стандартов, то есть установление для соответствующей области деятельности единой системы запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции в данной области.

Федеральный закон от 29.12.2012 № 273 -ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» не содержит отдельного положения об антикоррупционном стандарте поведения педагогического работника и иных лиц, участвующих в образовательном процессе.

Следовательно, создание и принятие антикоррупционного стандарта поведения входит в компетенцию должностных лиц образовательной организации.

Отчасти пользуясь терминологией ФЗ от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», можно сформулировать определение понятия «антикоррупционный стандарт поведения педагогического работника».

Антикоррупционный стандарт поведения педагогического работника — система запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции в области обучения, воспитания обучающихся и (или) организации образовательной деятельности.

Опираясь на сформулированное определение понятия «антикоррупционный стандарт поведения педагогического работника», необходимо выделить его функции. Функциональный подход позволит установить «зону социальной ответственности» термина.

К основным функциям антикоррупционного стандарта поведения в системе предупреждения коррупции относятся:

1. Регулятивная функция выражается посредством применения различных форм запретов, ограничений и дозволений для обеспечения законопослушного поведения лиц, выполняющих функции обучения, воспитания обучающихся и (или) организации образовательной деятельности.
2. Охранительная функция направлена на снижение вероятности возникновения коррупционного поведения, снижение тяжести и негативных последствий.
3. Воспитательная функция подразумевает формирование у лица убежденности в принятии на себя внутренней ответственности за выбранную форму поведения.
4. Идеологическая функция позволяет обеспечить обоснованность применения стандарта антикоррупционного поведения.

Система запретов, ограничений и дозволений содержится в Постановлении Правительства Российской Федерации от 05.07.2013 № 568 «О распространении на отдельные категории граждан ограничений, запретов и обязанностей, установленных Федеральным законом “О противодействии коррупции”» и распространяет свое действие в отношении узкого круга лиц — ректора, президента, первого проректора, главного бухгалтера и директора филиала, директора, заведующего учебной частью. Неисполнение или ненадлежащее исполнение антикоррупционного стандарта поведения может стать основанием для привлечения должностного лица к дисциплинарной ответственности (вплоть до увольнения).

К единым действиям, включенным в антикоррупционный стандарт, обычно относятся:

1. Запрет на получение вознаграждений от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплата развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения) в связи с исполнением трудовых обязанностей.
2. Обязанность представлять в установленном порядке сведения о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.
3. Принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов и сообщать о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов.
4. Обязанность уведомлять об обращении каких-либо лиц в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений.

Создание антикоррупционных стандартов поведения педагогических работников самостоятельно определяется администрацией образовательной организации. В большинстве случаев антикоррупционные стандарты закрепляются в кодексах этики и локальных нормативных актах.

Например, в Кодексе педагогической этики могут быть следующие запреты и ограничения:

• исключение действий, связанных с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению трудовых обязанностей;
• принятие мер по недопущению коррупционно опасного поведения работников, своим личным поведением подавать пример честности, беспристрастности и справедливости;
• исключение поведения, которое могло бы вызвать сомнение в добросовестном исполнении работником трудовых обязанностей, а также конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету организации, осуществляющей образовательную деятельность;
• соблюдение правовых, нравственных и этических норм.

Занятие 5. Антикоррупционные механизмы в образовательной организации: общие положения

Формирование антикоррупционных механизмов в образовательной сфере представляет собой решение ряда правовых и организационных вопросов. Назовем виды юридической ответственности за правонарушения коррупционной направленности.

Коррупционные правонарушения и преступления в сфере образования регулируются ст. 13 Федерального закона «О противодействии коррупции», на основании которого предусмотрена уголовная, административная, гражданско-правовая и дисциплинарная ответственность.

Уголовные преступления коррупционной направленности: мошенничество, совершенное лицом с использованием своего служебного положения (ч. 3 ст. 159 УК РФ), присвоение или растрата (ч. 3 ст. 160 УК РФ), злоупотребление полномочиями (ст. 201 УК РФ), получение взятки (ст. 290 УК РФ), злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ), нецелевое использование и хищение бюджетных средств (ст. 285.1), совмещение государственной и муниципальной службы с учредительством и замещением должностей в коммерческих организациях (ст. 288 УК РФ), превышение должностных полномочий (ст. 286 УК РФ) и др.

Административные правонарушения коррупционной направленности: мелкое хищение (ст. 7.27 КоАП РФ), нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов (ст. 15.14 КоАП РФ), нарушение права на образование и предусмотренных законодательством РФ в области образования прав и свобод обучающихся и воспитанников образовательных организаций (ст. 5.57 КоАП РФ), нарушение требований к ведению образовательной деятельности и организации образовательного процесса (ст. 19.30, 19.30.1 КоАП РФ) и др.

Гражданско-правовые нарушения:

• запрет на дарение, за исключением обычных подарков, стоимость которых не превышает трех тысяч рублей, государственным служащим в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей (ст. 575 Гражданского кодекса РФ);
• сделка может быть признана недействительной, если будет установлено, что она заключена вследствие коррупционного правонарушения, в этом случае будут применяться нормы ст. 168—170 Гражданского кодекса РФ о недействительности сделок, совершенных с целью, противной основам правопорядка и нравственности; не соответствующих закону или иным нормативным правовым актам; недействительности мнимых и притворных сделок.

Дисциплинарная ответственность предусмотрена Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» за нарушение обязанности уведомлять о склонении к совершению коррупционных правонарушений (ч. 3 ст. 9); принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов (ч. 5 ст. 11).

Может ли рядовой учитель, преподаватель среднего профессионального образования или вуза быть субъектом коррупционного преступления или проступка? Напомним определение коррупционного правонарушения согласно ст. 1 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».

К коррупционным деяниям относятся: «злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами». Иными словами, коррупционное преступление может совершить «должностное лицо».

В законодательстве отсутствует однозначная трактовка понятия, является ли учитель, преподаватель должностным лицом.

В соответствии со ст. 285 Уголовного кодекса РФ субъектами должностных преступлений являются только должностные лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, а также в Вооруженных силах России, других войсках и воинских формированиях. Как правило, функций представителя власти, а также административно-хозяйственных функций педагогические работники не осуществляют. Основной вопрос сводится к тому, связана ли преподавательская деятельность с организационно-распорядительными функциями.

Отметим признаки должностного лица, куда входит прежде всего выполнение организационно-распорядительных функций, а также:

• руководство трудовым коллективом государственного или муниципального учреждения (его структурного подразделения) или находящимися в их служебном подчинении отдельными работниками;
• формирование кадрового состава и определение трудовых функций работников;
• применение мер поощрения или награждения, наложение дисциплинарных взысканий и т. п.;
• принятие решений, имеющих юридическое значение и влекущих определенные юридические последствия (выдача листка временной нетрудоспособности, установление у гражданина инвалидности).

В определении Верховного Суда РФ от 6 декабря 2004 года по делу № 48-004-102 данный вопрос представлен следующим образом. Суд счел, что преподаватель, наделенный правом принятия экзаменов и зачетов от студентов, является должностным лицом, наделенным организационно-распорядительными функциями: получение студентом неудовлетворительной оценки влечет за собой важные правовые последствия вплоть до отчисления из вуза. В дальнейшем правовая позиция Верховного Суда РФ оформлена в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 16 октября 2009 года № 19, где организационно-распорядительными функциями признаются полномочия лиц по принятию решений, имеющих юридическое значение и влекущих определенные юридические последствия (например, по приему экзаменов и выставлению оценок членом государственной экзаменационной (аттестационной) комиссии). Отмечаем, что во многих профессиональных образовательных организациях внедрена балльно-рейтинговая система, когда общая оценка зависит напрямую от работы студента в семестре. В таком случае также присутствуют признаки исполнительно-распорядительных полномочий преподавателя, однако механизм привлечения к ответственности для таких ситуаций на практике не разработан.

Другим вопросом коррупционной направленности являются школьные добровольные пожертвования или сбор денежных средств с обучающихся или их родителей (законных представителей). Само по себе добровольное пожертвование не является противозаконным явлением. Благотворительная деятельность в форме передачи имущества, в том числе денежных средств, может осуществляться на основании двух видов гражданско-правовых договоров: дарения (ст. 572 Гражданского кодекса РФ) и пожертвования (ст. 582 Гражданского кодекса РФ). При этом следует соблюдать порядок целевого сбора средств и их расходования, установленный Федеральным законом от 30 декабря 2006 года № 275-ФЗ «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций».

Данным федеральным законом установлены следующие требования:

• необходим договор пожертвования или завещание, подготовленные на основании норм Гражданского кодекса Российской Федерации (в договоре указываются цель пожертвования, номер банковского счета, порядок распоряжения);
• должен быть создан совет по использованию целевого капитала.

Таким образом, пожертвования допустимы, однако при этом необходимо заключать договоры пожертвования с родителями, оформлять надлежащим способом собранные средства и перечислять на расчетный счет.

В целом антикоррупционные механизмы в образовании представляют собой систему оценки коррупционных рисков и анализ возможных форм юридической ответственности в образовании.

Риск — это возможность возникновения неблагоприятной ситуации или неудачного исхода какой-либо деятельности.

Коррупционные риски — риски проявления коррупционных явлений и/или возникновения коррупционных ситуаций.

Коррупциогенный фактор (риск) — явление или совокупность явлений, порождающие коррупционные правонарушения, или способствующие их распространению.

Индикатор коррупционных рисков — показатель наличия факторов, которые могут способствовать возникновению коррупционных рисков. Оценка коррупционных рисков — общий процесс идентификации, анализа и ранжирования коррупционных рисков.

Идентификация коррупционного риска — процесс определения для каждого этапа взаимодействия, включающий в себя определение критических точек и возможных коррупционных правонарушений, которые могут быть совершены работниками организации в каждой критической точке.

Критическая точка — подпроцесс, особенности реализации которого создают объективные возможности совершения работниками организации коррупционных правонарушений.

Таким образом, анализ коррупционного риска — процесс понимания его природы и возможностей для его реализации посредством:

• выявления наиболее вероятных способов совершения коррупционного правонарушения при реализации образовательной деятельности («коррупционных схем»);
• определения должностей или полномочий, критически важных для реализации каждой «коррупционной схемы».

Коррупционная схема — выстроенный по определенному сценарию механизм использования работником полномочий в личных целях или в интересах третьих лиц (наиболее вероятный способ совершения коррупционного правонарушения).

Принципы оценки коррупционных рисков в образовательной сфере:

• Законность. Оценка коррупционных рисков осуществляется в точном соответствии с законом. Правовой основой оценки коррупционных рисков в муниципальных органах являются Федеральный закон от 25 декабря 2006 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и Федеральный закон от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
• Полнота. Коррупционные риски могут возникать при реализации любой административной процедуры (действия). Соблюдение принципа полноты оценки коррупционных рисков позволяет значительно сократить вероятность того, что отдельные административные процедуры (действия), при реализации которых возможно возникновение коррупционного риска, будут проигнорированы, поскольку изначально они не признаны коррупционно опасными.
• Всесторонность определения коррупционных рисков. Выявление коррупционных факторов и анализ вероятных способов совершения коррупционных правонарушений (коррупционных схем) позволяет разработать наиболее эффективные меры предупреждения коррупции в образовании.
• Взаимосвязь результатов оценки коррупционных рисков с проводимыми антикоррупционными мероприятиями. Результаты оценки коррупционных рисков являются основой для определения перечня должностей, замещение которых связано с коррупционными рисками.
• Своевременность и регулярность оценки коррупционных рисков. Проводить оценку коррупционных рисков целесообразно на системной основе. Углубленную оценку коррупционных рисков рекомендуется проводить раз в 2—3 года и (или) при любом существенном изменении законодательства в соответствующей сфере муниципальной деятельности, организационно-штатной структуры, выявлении коррупционных правонарушений, свидетельствующих о возникновении коррупционных рисков.
• Привлечение заинтересованных сторон. Процесс оценки коррупционных рисков предполагает участие и учет мнения всех заинтересованных сторон (институты гражданского общества, эксперты и др.).

Одним из важнейших факторов антикоррупционных механизмов, помимо методов государственного воздействия и использования управленческого ресурса по предотвращению коррупционных рисков, является формирование у участников образовательного процесса правовой культуры, преодоление правового нигилизма и повышение правовой культуры граждан.

Уровень правовой культуры в обществе определяется развитостью и согласованностью правосознания, правовых отношений, законностью и правопорядком, законотворческой, правоприменительной и других видов деятельности в сфере функционирования права в обществе, а также масштабом и глубиной юридического образования и правового воспитания, качественной профессиональной подготовкой юристов, степенью развития юридической науки и правового мышления. Правовая культура существует и развивается в тесном взаимодействии с экономическими, политическими, демографическими и другими социальными процессами. Именно правовая культура способна преодолеть правовой нигилизм.

Правовой нигилизм — это отрицание правовой регуляции в пользу иных способов социальной регуляции, отрицание ценности права, неприятие правовой свободы и правового равенства, правовой культуры. Это отрицание ценности права целыми культурами или субкультурами, отдельными индивидами или группами. Нигилистическое отношение к праву и государству проявляется тогда, когда некая культура или субкультура, столкнувшись с феноменом правовой свободы, отвергает эту свободу как ненужную или даже враждебную ей.

Правовая культура личности включает в себя три базовых понятия: знание закона, умение его реализовать (поступать по закону) и, самое главное, принятие данной нормы как естественного стиля поведения.

Правовая культура личности означает правовую образованность человека, включая правосознание, умение и навыки пользования правом, подчинение своего поведения требованиям воспитательных норм. Правовая культура предполагает:

• определенный уровень правового мышления и чувственного восприятия правовой действительности;
• надлежащую степень знания законов;
• высокий уровень уважения норм права, их авторитета;
• качественное состояние процессов правотворчества и реализации права; специфические способы правовой деятельности (работа правоохранительных органов, конституционный контроль и т. д.);
• результаты правовой деятельности в виде духовных и материальных благ (законы, судебная практика, система законодательства и т. д.).

Отсюда под правовой культурой в целом следует понимать исторически сложившуюся, обусловленную экономическим, политическим, социальным и духовным уровнем развития общества разновидность культуры, которая является ориентиром юридически значимого поведения и представляет собой качественное состояние правовой системы, степень правового развития личности и общества. Основными направлениями ее являются:

• формирование в обществе устойчивого уважения к закону и преодоление правового нигилизма;
• повышение уровня правовой культуры граждан, включая уровень осведомленности и юридической грамотности;
• создание системы стимулов к законопослушанию как основной модели социального поведения;
• внедрение в общественное сознание идеи добросовестного исполнения обязанностей и соблюдения правовых норм.

Правовая культура — необходимое условие сознательного осуществления гражданином своего долга перед обществом, что способствует преодолению отсталых взглядов, отклоняющегося поведения людей, предотвращению случаев произвола и насилия над личностью. Научно обоснованные правовые представления граждан являются предпосылками укрепления законности и правопорядка, без чего невозможно построить демократическое государство.

Формирование правовой культуры невозможно без совершенствования системы юридического образования и подготовки квалифицированных юристов и педагогических кадров в области права. Не менее важно развитие правового образования и воспитания подрастающего поколения в образовательных учреждениях различного уровня посредством внедрения в образовательный процесс учебных курсов, программ, учебно-методических материалов, обеспечивающих получение знаний в области права, а также преобразования в сферах культуры, массовой информации, рекламной и издательской деятельности, направленные на формирование высокого уровня правовой культуры и правосознания граждан.

Неотъемлемым элементом правосознания является нетерпимое отношение к коррупции как негативному явлению. Это станет возможным, когда рядовым гражданам станет очевиден и понятен вред от коррупционных схем, которыми зачастую пронизана наша жизнь, когда все участники образовательных отношений закрывают глаза на «бытовую» коррупцию.

В системе образования коррупция наиболее опасна, так как именно здесь и должно формироваться нетерпимое отношение к коррупционным проявлениям. Поэтому любые формы коррупции в образовании закладывают негативный фундамент для иных сфер профессиональной деятельности личности. Одним из наиболее перспективных направлений антикоррупционной деятельности в сфере образования может стать нормативное саморегулирование. С его помощью участники образовательных отношений могут принять на себя обязательства действовать в духе принципов права и морали, обеспечивать нормальное развитие явлений и одновременно предостерегать против их нарушений. Такими актами могут стать кодекс профессиональной этики и иные подобные документы.

Занятие 6. Примеры рассмотрения вопросов о конфликте интересов

1. Бывший супруг директора федерального бюджетного учреждения работает методистом в том же учреждении.

Уведомление о возможности возникновения конфликта интересов направлено не было, так как директор учреждения полагала, что конфликт интересов отсутствует ввиду того, что супруги находятся в разводе и проживают раздельно.

В ходе рассмотрения представления прокурора на основании результатов проведенной проверки комиссией установлено следующее.

Несмотря на то что бывшие супруги проживают раздельно, они имеют совместную собственность. Бывшие супруги проводят совместный досуг с их общим ребенком. Данные обстоятельства свидетельствует о наличии имущественных и иных близких отношений между данными лицами.

В соответствии с должностным регламентом в функции директора учреждения входит общее руководство всеми направлениями деятельности учреждения; формирование в пределах установленных средств фонда оплаты труда работников; решение кадровых вопросов, в том числе вопросов премирования работников и наложения взысканий.

Принятие директором бюджетного учреждения решений о назначении премий, наложении взысканий, назначении или освобождении от должности в отношении своего бывшего мужа (методиста) напрямую влияет на возможность получения методистом дохода в виде денег.

Возможность получения указанного дохода лицом, состоящим с директором бюджетного учреждения в имущественных и иных близких отношениях, в результате осуществления им своих полномочий является основанием для личной заинтересованности должностного лица.

Данная личная заинтересованность может повлиять на объективность и беспристрастность исполнения должностным лицом своих обязанностей при осуществлении им своих полномочий, что в соответствии со ст. 10 Федерального закона № 273-ФЗ свидетельствует о возникновении конфликта интересов.

По итогам заседания комиссии признано, что директор бюджетного учреждения не исполнила обязанность по уведомлению работодателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая могла привести к конфликту интересов, как только ей стало об этом известно.

К должностному лицу применена мера ответственности в виде выговора. Бывший супруг директора федерального бюджетного учреждения в инициативном порядке перешел на работу в другое учреждение.

2. В государственном бюджетном образовательном учреждении на должность учителя принята супруга заместителя директора по административно-хозяйственным вопросам (завхоза).

Заместителем директора по административно-хозяйственным вопросам направлено уведомление о возможности возникновения конфликта интересов.

По результатам рассмотрения уведомления комиссией установлено следующее.

 соответствии с должностной инструкцией учитель образовательного учреждения осуществляет обучение и воспитание обучающихся с учетом специфики требований образовательных стандартов, планирует и организует образовательный процесс на уроках и других мероприятиях, проводимых с обучающимися в соответствии с образовательной программой школы и планами ее работы.

Согласно должностной инструкции заместитель директора по административно-хозяйственным вопросам

• осуществляет руководство хозяйственной деятельностью организации;
• контролирует рациональное расходование материалов и финансовых средств, выделяемых для хозяйственных нужд организации;
• руководит работами по благоустройству, озеленению и уборке территории.

Исходя из представленных положений должностных инструкций и содержания фактически исполняемых обязанностей установлено, что указанные лица не находятся в непосредственном подчинении друг у друга, не обладают властно-распорядительными или контрольно-надзорными полномочиями в отношении друг друга, таким образом, личная заинтересованность данного должностного лица не может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им своих служебных обязанностей, что в соответствии со ст. 10 Федерального закона № 273-ФЗ свидетельствует об отсутствии возможности возникновения конфликта интересов.

Разъяснение

Для квалификации ситуации в качестве конфликта интересов в целях противодействия коррупции необходимо достоверно установить одновременное наличие следующих обстоятельств:

• наличие личной заинтересованности;
• фактическое наличие у должностного лица полномочий для реализации личной заинтересованности;
• наличие связи между получением (возможностью получения) доходов или выгод должностным лицом и (или) лицами, с которыми связана его личная заинтересованность, и реализацией (возможной реализацией) должностным лицом своих полномочий.

Учитывая вышеизложенное, в случае отсутствия у должностного лица одного из вышеперечисленных обстоятельств конфликт интересов не возникает и направление уведомления о возможности его возникновения не требуется.

Модуль 4. Методические рекомендации по организации противодействия коррупции

Занятие 1. Методические рекомендации для руководителей образовательных организаций

Алгоритм деятельности администрации в рамках противодействия коррупции и антикоррупционного просвещения.

Первый этап – выявление процессов с высокими коррупционными рисками.

К процессам с высокими коррупционными рисками относятся: 

• создание условий для внедрения инноваций, участие образовательной организации в различных программах, проектах и грантах;
• осуществление государственных (муниципальных) закупок для нужд образовательной организации;
• обеспечение эффективного взаимодействия с предприятиями, организациями; осуществление подбора и расстановка кадров; 
• обеспечение эффективного взаимодействия и сотрудничество с органами государственной власти, местного самоуправления.

Средний уровень коррупционных рисков встречается в следующих процессах: 

• формирование фонда оплаты труда, в особенности стимулирующей части (надбавок, доплат);
• утверждение структуры и штатного расписания образовательной организации;
• создание условий, обеспечивающих участие родителей в управлении образовательной организацией;
• обеспечение эффективного взаимодействия с общественностью, родителями/лицами, их заменяющими;
• привлечение для осуществления деятельности, предусмотренной уставом образовательной организации, дополнительных источников финансовых и материальных средств со стороны благотворительных фондов/спонсоров.

Отдельно необходимо отметить те подпроцессы, данные по которым оказались противоречивыми. Опрошенные эксперты не отмечали в этих подпроцессах предложенные факторы риска, но анализ коррупционных практик показывает, что эти подпроцессы могут обладать повышенным коррупционным риском. К ним относятся: 

• формирование контингента обучающихся (воспитанников, детей), прием/перевод обучающихся;
• проведение промежуточной (итоговой) аттестации обучающихся;
• привлечение для осуществления деятельности, предусмотренной уставом школы, дополнительных источников финансовых средств со стороны родителей.

Второй этап – выделить «критические точки», для каждого процесса (подпроцесса) определить те элементы, условия и этапы, при реализации которых наиболее вероятно возникновение коррупционных правонарушений, и в которых может быть установлен контроль для предотвращения или сокращения риска до приемлемого уровня.

Наличие одной или нескольких критических точек в том или ином процессе (подпроцессе) повышает риск совершения коррупционных правонарушений.

Для образовательных организаций выбраны 3 основные критические точки, которые руководитель организации может оценить самостоятельно:

• непрозрачность процессов;
• возможность принятия нескольких решений в зависимости от ситуации;
• возможность руководителя использовать свою власть для получения дополнительных необходимых ресурсов.

Список «критических точек» не является исчерпывающим, может быть дополнен и расширен в зависимости от деятельности организации, специфики ее работы, а также от меняющейся окружающей среды.

Наиболее распространенным риском является сбор средств с родителей. Добровольность пожертвований заключается в самостоятельном принятии родителями (законными представителями) решения передавать или нет пожертвования образовательной организации, и в деталях такого пожертвования (размер пожертвования, вид пожертвования (денежные средства, иное имущество), его целевое назначение).

Можно обозначить следующие «критические точки», связанные с реализацией принципа добровольности: 

• непрозрачность процесса, заключающаяся в отсутствии у родителей информации о добровольности таких взносов, возможность отказа от внесения пожертвований, выбора их размера и формы;
• возможность принятия нескольких решений в зависимости от ситуации в виде наличия различных последствий (положительных или отрицательных) для обучающихся, связанных с внесением (невнесением) пожертвований их родителями (законными представителями);
• использование власти в виде давления на родителей как со стороны сотрудников образовательной организации (учителей школы, классных руководителей, психологов), так и со стороны различных членов родительских комитетов и попечительских советов.

Нарушением процедуры получения и использования пожертвований также может быть описано через критические точки: 

• непрозрачность процесса может проявляться в отсутствии публичной и общедоступной отчетности о расходовании полученных средств;
• возможность принятия нескольких решений в зависимости ситуации может быть связана с отсутствием пункта о целевом назначении в договорах на оказание благотворительной помощи;
• использование власти может иметь место при оформлении финансовых документов на такие поступления, с тем, чтобы изменить их целевое назначение.

В рамках процесса подбора и расстановки кадров основная проблема связана с возможностью оказания давления на работников путем расстановки кадров. Известна практика закрепления за конкретным педагогом так называемых «неблагополучных» классов с низкой успеваемостью и детьми из семей, находящихся в сложной жизненной ситуации, в целях разрешения возникших с педагогом конфликтов.

Третий этап – составить описание возможных коррупционных правонарушений.

Для каждого подпроцесса, реализация которого связана с коррупционным риском, составить описание возможных коррупционных правонарушений, включающее: 

• характеристику выгоды или преимущества, которое может быть получено организацией или ее отдельными работниками при совершении «коррупционного правонарушения» (нередко учителя одной и той же школы занимаются репетиторством);
• должности в образовательной организации, которые являются «ключевыми» для совершения коррупционного правонарушения – участие каких должностных лиц образовательной организации необходимо, чтобы совершение коррупционного правонарушения стало возможным.

Четвёртый этап – подготовка карты коррупционных рисков.

На основании проведенного анализа подготовить «карту коррупционных рисков образовательной организации» – сводное описание «критических точек» и возможных коррупционных правонарушений.

Карта риска – это универсальный инструмент визуализации информации, широко используемый для анализа. Она строится на основе качественных и количественных характеристик рисков и, в зависимости от объема анализируемой информации, может иметь различные виды.

В случае, когда речь идет о детальном планировании коррупционных рисков, коррупционная карта рисков является необходимостью, так как позволяет наиболее наглядно определить все возможные коррупционные риски в совокупности.

Наиболее простая форма составления коррупционной карты – табличная, так как в штате образовательной организации на сегодняшний день отсутствуют как эксперты, которые могли бы провести сложную и многоступенчатую оценку коррупционных рисков, так и финансовые ресурсы для оплаты работы таких специалистов.

С целью повышения наглядности описания коррупционных рисков в карте указываются следующие показатели:

1. Процесс.
2. Подпроцесс.
3. Участники подпроцесса.
4. Критические точки: а) непрозрачность процессов (от 1 до 10, где 1 – крайне редко, 10 – очень часто); б) возможность принятия нескольких решений в зависимости от ситуации (от 1 до 10, где 1 – крайне редко, 10 – очень часто); в) возможность руководителя использовать свою власть для получения дополнительных необходимых ресурсов (от 1 до 10, где 1 – крайне редко, 10 – очень часто); г) общая оценка коррупционного риска подпроцесса по критическим точкам («высокий», «средний», «низкий»).
5. Сигналы опасности.
6. Коллизии, т.е. случаи, произошедшие в других организациях, с целью учета их опыта при оценке вероятности совершения коррупционного деяния, которые являются не предположениями о вероятности, а реально существующим опытом.
7. Возможные коррупционные правонарушения.
8. Вероятность наступления коррупционного правонарушения (высокая – «скорее всего»; средняя – может быть»; низкая – «вряд ли»).
9. Последствия совершения коррупционного правонарушения.

Сигналы опасности – это ситуации или случаи в программе или деятельности, которые могут указывать на подверженность коррупции.

Примерами сигналов опасности могут служить: 

• неудовлетворительная отчетности или документация;
• необычно хорошо сделанный отчет;
• неправильная, вводящая в заблуждение информация;
• неинформированность руководителя о законах и нормативных документах;
• нежелание руководства или работников сотрудничать;
• отсутствие разделения обязанностей по управлению средствами;
• недостаток в компетентности или организации (в планировании, управлении сотрудниками);
• расточительный образ жизни сотрудника;
• отказ сотрудника уходить в отпуск;
• частные жалобы;
• имевшие место в прошлом или текущие уголовные и административные преследования в отношении организации и сотрудников;
• не отвечающие требованиям внутренние и внешние аудиторские проверки и др.

Пятый этап – сформировать перечень должностей, связанных с высоким коррупционным риском.

В отношении работников, замещающих такие должности, могут быть установлены специальные антикоррупционные процедуры и требования, например, регулярное заполнение декларации о конфликте интересов. По результатам проведенного исследования в образовательной организации к должностям с высоким коррупционным риском относятся должность руководителя и главного бухгалтера. Аналогичный вывод можно сделать, проанализировав положения действующего законодательства об уголовной ответственности. А также в Письме от 06.08.2013 № 12–925 «О направлении методических рекомендаций по противодействию коррупции» Минобрнауки России также рекомендуется относить в образовательных организациях к должностям с высоким коррупционным риском руководителя и главного бухгалтера.

Но при определении «ключевых» фигур необходимо помнить, что коррупционные схемы в образовательных организациях не всегда связаны с организационно-распорядительными функциями. Преподаватели, получающие незаконные вознаграждения за выполнение только профессиональных обязанностей (что встречается чаще всего), не подлежат уголовной ответственности по статьям, предусматривающим ответственность за должностные преступления, но могут быть вовлечены в коррупционные схемы в иных качествах.

Шестой этап – разработать комплекс мер по устранению или минимизации коррупционных рисков.

Такие меры рекомендуется разработать для каждой выявленной «критической точки» в каждом из процессов (подпроцессов).

Минимизировать риск нарушения принципа добровольности пожертвования возможно с помощью следующих мер:

• нормативно-правовое закрепление порядка и процедуры получения добровольных пожертвований от физических лиц в локальном нормативном правовом акте образовательной организации;
• отказ от объявления конкретной стоимости пожертвования при обращении за таким пожертвованием к законным представителям обучающегося;
• запрет на вовлечение несовершеннолетних обучающихся в любые процессы, связанные с привлечением пожертвований (в том числе в информирование родителей о таком привлечении) и др.

Карта коррупционных рисков

Занятие 2. Методические рекомендации по работе с родителями

В основе организации деятельности необходимо ориентироваться на методические рекомендации Минпросвещения России (сентябрь 2019 года) по вопросам обеспечения эффективности родительского просвещения. Рекомендации разработаны с участием Общественной организации «Национальная ассоциация родителей» (НРА), поэтому рекомендации и примеры из практики регионов страны можно обнаружить и использовать на сайте НРА.

Работа с родителями строится на 3 направлениях: 

• Родительское просвещение.
• Родительское сотворчество.
• Родительская экспертиза.

По всем трем направлениям возможно включение мер по организации антикоррупционного просвещения.

Одной из эффективных мер противодействия коррупции во многих странах считают социальный контроль со стороны общественности за системой образования. Изучение опыта других стран показало, что вовлечение родителей в общественный контроль через школьные советы значительно повышает прозрачность работы школ и способствует снижению коррупции. Высокая степень прозрачности требует установления объективных критериев и процедур приема на работу, перевода кадров. Тем не менее стремление государства усилить позиции Управляющих советов (см. ФЗ-273) не находит широкого применения в массовой школе, так не разработан механизм разграничения ответственности Совета и директора.

Сотрудничество образовательной организации и ее участников образовательных отношений с правоохранительными органами является не только антикоррупционной мерой, но и индикатором, который позволяет определить реальные намерения организации по соблюдению антикоррупционных требований.

Учитывая функции правоохранительных органов по противодействию коррупции, можно выделить следующие направления сотрудничества:

1. Проведение проверки достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и иных сведений.
2. Проведение проверки соблюдения требований к служебному поведению.
3. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции.
4. Проведение оперативно-розыскных мероприятий и расследование правонарушений и преступлений коррупционной направленности.

В целом в ходе опроса руководители образовательных организаций отмечали возможность применения иных мер по предупреждению коррупции, среди которых:

• ужесточение наказания за коррупционные правонарушения;
• антикоррупционное образование;
• информирование родителей (законных представителей) обучающихся о поступлении и расходовании финансовых средств;
• обеспечение открытости и прозрачности деятельности образовательных организаций (как для представителей общественности, так и для работников организации);
• регламентирование полномочий должностного лица при взаимодействии с родителями (законными представителями) обучающихся;
• участие общественности в управлении образовательной организацией;
• ротация управленческих кадров;
• введение в штатное расписание образовательной организации дополнительных специалистов (юриста, аудитора);
• отсутствие каких-либо платных услуг на всех уровнях образования;
• повышение мотивации педагогических кадров;
• введение единых антикоррупционных стандартов образовательной деятельности;
• учет профессиональных и моральных качеств при приеме на работу, в том числе, при назначении руководителя.

В числе самых эффективных мер, направленных на предупреждение коррупции, респонденты указали нетерпимое отношение к коррупции самих руководителей.

Существенное влияние может оказать и информирование об ответственности за коррупционные правонарушения.

Перед руководителем образовательной организации стоит непростая задача по выбору модели предупреждения коррупции, которая бы максимально соответствовала специфике образовательной организации. Поэтому перечень предложенных мер не следует рассматривать как исчерпывающий, а реализация каждой из них должна быть тщательно продумана и организована. В этом случае возможно формирование эффективной системы управления, не только снижающей риски коррупции, но и повышающей эффективность управления образовательной организацией в целом.

Можно использовать в работе с родителями (законными представителями) обучающихся потенциал семейных проектов, направленных на создание атмосферы неприятия коррупционного поведения, формирование негативного отношения к коррупции как к нежелательному социальному явлению, повышение гражданской активности обучающихся и их родителей (законных представителей), участниками которых выступают семейные команды – обучающиеся и их родители (законные представители). Возможная тематика семейных проектов:

• «Скажи с нами коррупции: «Нет!»;
• «Объединяем усилия в борьбе с коррупцией»; 
• «Противодействие коррупции в городе (районе)»;
• «Правовое просвещение как преграда для коррупции» и др.

Организация и проведение недели «Правового просвещения» как преграды для коррупции в школе с целью повышения уровня правосознания и правовой культуры обучающихся и родителей (законных представителей), формирование антикоррупционного мировоззрения. Нужно показать участникам, что противостояние коррупции – дело всего общества и лично каждого. Направления работы могут включать:

1. Организация книжных выставок «Мы за честную жизнь!»; «Где и почему процветает коррупция»; «Этический кодекс государственных служащих»; «Коррупция порождает стрессы».
2. Создание и демонстрация родителями (законными представителями) с обучающимися презентаций на тему: «Коррупция – угроза национальной безопасности России»; «Как не стать жертвой коррупции: для старшеклассников и не только».
3. Проведение интернет-уроков по антикоррупционной проблематике: «Взятка – средство «легкого» решения вопроса или преступление?»; «Возможно, ли победить коррупцию?»; «Кто выигрывает, и кто проигрывает в «коррупционных играх»? 4. Выставки рисунков обучающихся и семейных плакатов: «Закон для тебя»?!…»; «Вместе – против коррупции»; «Антикоррупционный ликбез».

Наряду с перечисленными формами работы, школой воспитания антикоррупционного поведения может стать организация социологических служб, «Центров общественного мнения», содержанием работы которых является исследование общественного мнения обучающихся, родителей (законных представителей), педагогов по следующим примерным вопросам:

• В чем вы видите истоки живучести коррупции?
• Кто оказывается в выигрыше, а кто – в убытке от коррупционных действий?
• Можно ли победить коррупцию?
• Сталкивались ли Вы со случаями коррупции?

Занятие 3. Эффективность антикоррупционного просвещения

На основе анализа федеральных, региональных и муниципальных нормативных правовых актов можно выделить несколько групп показателей оценки эффективности антикоррупционного просвещения.

освещения. Первая группа – оценка правового регулирования антикоррупционного просвещения, формы регулирования и организации.

Показатели:

1. Закрепление в базовом антикоррупционном законодательстве института антикоррупционного просвещения как самостоятельного инструмента противодействия коррупции (региональное антикоррупционное законодательство на сегодняшний день из 85 субъектов РФ представлено лишь в 24).
2. Наличие отдельного нормативного правового акта об организации и осуществлении антикоррупционного просвещения (Положение, программа, план, график), в том числе и по вопросам антикоррупционного консультирования.
3. Наличие раздела об организации и осуществлении антикоррупционного просвещения в действующих документах среднесрочного и краткосрочного антикоррупционного планирования.
4. Наличие нормативного правового акта о размещении информации по вопросам противодействия коррупции на официальном сайте органов власти и организаций.

Вторая группа показателей обеспечивает мониторинг качества правового регулирования антикоррупционного просвещения.

Третья группа показателей обеспечивает мониторинг качества организации антикоррупционного просвещения в органах публичной власти и организациях. Она отражает наличие ресурсов и условий исполнения различных форм просвещения. В этом случае необходим ряд мероприятий:

1. Постоянно действующий организатор антикоррупционного просвещения.
2. Постоянно действующие телефонные горячие линии.
3. Коллегии по вопросам антикоррупционного просвещения.
4. Совещания по вопросам антикоррупционного просвещения.

Четвертая группа показателей должна предусматривать оценку качественного осуществления антикоррупционного просвещения в органах публичной власти и организациях (количественные и качественные показатели…).

Примерный перечень показателей может изменяться. Критерий чаще всего свидетельствует о наличии или отсутствии показателя (да, нет).

Занятие 4. Меры по снижению коррупционных рисков в сфере образования

Снижение коррупционных рисков в сфере образования предполагает воздействие на выявленные «критические точки» в бизнес-процессах с целью снижения вероятности совершения коррупционных правонарушений.

Один из способов минимизации риска – это изменение поведения людей. Такая модификация возможна путем поощрения выбора более безопасных или новых альтернатив действия. В этом случае, изменение возможно: а) путем предписывания обязательных стандартов и правил, снижающих риск; б) путем преобразования мотивации и в) через распространение информации о риске.

Предупреждением коррупции в системе школьного образования Австрии.

Прежде всего, закреплена общая обязанность учителя вести себя таким образом, чтобы не утратить доверия общества в добросовестность исполнения им своих должностных обязанностей (§ 29 LDG). § 34 LDG устанавливает требование отказаться от дальнейшего исполнения своих обязанностей в случае возникновения ситуации конфликта интересов. Для преподавателей установлен общий запрет на получение подарков в связи с исполнением ими своих обязанностей, за исключением подарков небольшой стоимости, либо так называемых «подарков из вежливости», о получении которых учитель должен сообщить своему руководству (§ 41 LDG). Кроме того, как для учителей, так и для руководителя образовательного учреждения, §37 LDG установлена обязанность сообщать обо всех ставших им известных деяниях, которые могут являться уголовно наказуемыми (в том числе и обо всех случаях взяточничества).

Во многих странах для снижения потенциальных коррупционных рисков в области финансирования школ была принята система финансирования по формуле. Более 10 лет назад такая система была внедрена в Австралии, Великобритании, Канаде. Эксперты отмечают, что главной целью такой системы финансирования было повышение автономии школ. Сегодня эта практика получила распространение во многих европейских странах.

В Румынии Закон об образовании № 1/2011 предусматривает для образовательных учреждений базовое, дополнительное и добавочное финансирование.

Некомпетентность и незнание правильных финансовых процедур повышает риск ненадлежащего использования бюджетных средств. В Польше (как и в России) большинство директоров школ являются учителями, которые не всегда разбираются в особенностях бюджетных процедур. Это может привести к ненадлежащему использованию средств (умышленному или нет).

Чтобы исправить ситуацию, законодательство некоторых стран предусматривает обучение персонала школы финансовому менеджменту.

Так, в Англии директора школ должны пройти обучение и получить Общенациональную квалификацию руководителя. Программа обучения рассчитана на срок от 6 до 18 месяцев.

Для предотвращения коррупции во многих странах ввели обязательный внутренний аудит в образовательных организациях.

В Англии аудит проводится на регулярной основе на уровне школы, внутренний (для местного органа власти) и внешний (районный аудит).

По результатам аудита директору одной из английских школ и его заместителю предъявлено обвинение в мошенничестве путем злоупотребления положением, отмывании денег, заговоре с целью обмана и представления ложного бухгалтерского учета.

В ряде стран (Австралия, Англия) тщательная проверка бюджета школы администрацией школы дополняется мониторингом школьного совета.

Школы Южной Кореи в дополнение к школьным инспекциям ежегодно оценивают внешние контрольные группы, созданные областными отделениями образования. Они действуют на основе плана Министерства образования, оценивая учебные программы, методики преподавания, потребности обучающихся и другие критерии. Наиболее эффективные школы получают поощрительное вознаграждение.

Однако специалисты справедливо отмечают, что внутреннего аудита недостаточно. Прозрачность и точность финансовых отчетов обеспечивает внешний аудит, который проводит или орган образования, или частные аудиторы, не работающие в школе.

В Бразилии Государственная Счетная палата проводит аудит лишь в том случае, если поступила информация о проблемах. Ответственность за проведение аудита ложится на местные органы власти.

В Австралии мониторинг, контроль и аудит проводятся систематически. Для образовательных организаций проводится и внутренний и внешний аудит.

Зарубежные государства также активно применяют меры, направленные на снижение коррупционных рисков в связи с частным репетиторством.

Лишь немногие страны, например, Южная Корея, ввели официальный запрет на дополнительное репетиторство. Некоторые страны (например, Кения), ввели запрет проводить учителям частные уроки своим ученикам. Наконец, в ряде стран были запрещены частные уроки по конкретным предметам (Маврикий, Гонконг) или в определенные дни или в определенные часы (Тайвань). Однако запреты не принесли желаемых результатов, поскольку учителям не была предоставлена компенсация.

В России Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» установил запрет на частное репетиторство с обучающимися своей школы, если такое репетиторство может привести к конфликту интересов (ч. 3 ст. 48). Но как показало исследование, руководители не всегда распознают конфликт интересов в ситуациях, где он присутствует, а учитель-репетитор той же школы не желает портить отношения с коллегами.

Сравнительный анализ реализуемых по всему миру проектов показал, что ключевой мерой в борьбе с коррупцией в сфере образования является обеспечение прозрачности в сфере образования.

Перспективным направлением является и работа над Кодексом Этики учителя, разработка Правил корпоративной культуры, в том числе в области культуры дарения и принятия подарка.

Для работы с педагогическим коллективом руководителю образовательной организации необходимо организовать просвещение в области Гражданского, Трудового и Административного права в части регулирования ответственности в сфере коррупционного деяния используя ресурсы корпоративного обучения.

Действенным элементом механизма борьбы с коррупцией зарубежные эксперты называют этическое образование, которое воспитывает у педагогов нетерпимое отношение к коррупции. Федеральный закон «О противодействии коррупции» в качестве одной из возможных мер по предупреждению коррупции, которые обязана принимать каждая организация, называет принятие кодекса этики и служебного поведения.

ЮНЕСКО, Международная организация труда и Международное образование стали инициаторами принятия Декларации профессиональной этики Всемирной организации учителей и преподавателей. Декларация «представляет индивидуальные и коллективные обязательства учителей и других работников сферы образования. Она дополняет законы, положения, правила и программ, которые определяют практику профессии» (ст. 1 преамбулы Декларации). Этический кодекс педагогов в большинстве стран мира рассматривается как часть профессиональных стандартов и является эффективным инструментом саморегулирования.

Дополнительные материалы

Локальные акты по антикоррупционной деятельности в детском саду

Меры по предупреждению коррупции в организациях

Шаблоны положений и других ЛНА

Форма проверочного листа по организации противодействия коррупции